淺談我國公務(wù)員制度.doc

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1、淺談我國公務(wù)員制度摘 要 隨著時代的發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的中心地位正在越來越受到重視。一個有效的政府，對于經(jīng)濟(jì)、社會乃至政府發(fā)展都是必不可少的。中心配置的政府，政府決策高度民主的政府，政務(wù)信息高度透明的政府，自然也是擁有一個精明強(qiáng)干、士氣高昂的公務(wù)員隊伍的政府。 公務(wù)員法規(guī)體系的建立,從根本上克服了過去政府機(jī)關(guān)人事管理法規(guī)龐雜混亂、內(nèi)容交錯、層次不清、相互抵觸等現(xiàn)象,公務(wù)員管理逐步走上了法治化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道,政府機(jī)關(guān)人事管理工作實現(xiàn)了由適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)的管理體制到適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的跨越。關(guān)鍵字：政府；公務(wù)員；公務(wù)員法規(guī)體系一、國家公務(wù)員制度概述國家公務(wù)員制度是指黨和國家對國

2、家公務(wù)員進(jìn)行管理的有關(guān)法律、法規(guī)、政策等的統(tǒng)稱或總稱。其中包括國家公務(wù)員暫行條例和錄用、考核、獎勵、紀(jì)律、職務(wù)升降、培訓(xùn)、交流、回避、工資、保險、福利、辭職辭退、退休、申訴、控告等單項制度及實施辦法、實施細(xì)則等。要更加深入的了解國家公務(wù)員制度我們就必需從我國公務(wù)員的發(fā)展來說。二、我國公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展為建立符合國情的公務(wù)員制度,我們在繼承和發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)的同時,根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢,廣泛借鑒國外的科學(xué)方法,經(jīng)過了十多年改革實踐探索。其過程可分為以下階段：1.從1978年底至1987年9月是建立公務(wù)員制度的思路形成階段。1980年8月18日，鄧小平同志做了論黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革的重要講話，

3、拉開了干部人事制度改革的幃幕。全國上下開始對干部人事制度各個方面進(jìn)行改革探索，黨中央確立了干部“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的方針；廢除了實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，建立了離退休制度，初步實現(xiàn)了干部新老交替:按照“管少、管好、管活”的原則，下放了干部管理權(quán)限。經(jīng)過幾年的努力，1987年初提出了以建立國家公務(wù)員制度為主要內(nèi)容的人事制度改革系統(tǒng)設(shè)想和法規(guī)草案。1988年3月召開的第七屆全國人民代表大會，提出“要抓緊建立和逐步實施國家公務(wù)員制度”，并組建國家人事部負(fù)責(zé)推行以公務(wù)員制度為重要內(nèi)容的人事制度改革工作。從此，建立公務(wù)員制度就上升為黨和國家的意志和重要任務(wù)，并成為政治體制改革的重要內(nèi)容。2

4、.1988年3月到1993年8月，是試點和法規(guī)修改形成階段。根據(jù)黨的十三大和七屆人大確定的建立公務(wù)員制度的原則和要求，國家人事部組織力量，對國家公務(wù)員制度的法規(guī)體系進(jìn)行深入研討。1992年鄧小平南巡講話和中國共產(chǎn)黨第十四次代表大會的召開，使我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新階段，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的提出和建立，對公務(wù)員制度的推行提出更為迫切的要求，也進(jìn)一步創(chuàng)造了條件。江澤民總書記在黨的十四大上提出，要“盡快推行國家公務(wù)員制度”。1993年8月14日，國務(wù)院總理李鵬正式簽署頒布了國家公務(wù)員管理的第一個基本行政法規(guī)國家公務(wù)員暫行條例，并決定從當(dāng)年10月1日起在全國正式實施。3.1993年10月到1

5、997年9月，是國家公務(wù)員制度全面實施階段。為做好實施工作，人事部先后制定了錄用、考核、職務(wù)升降、辭職辭退、交流、回避等十多個與國家公務(wù)員暫行條例相配套的單項規(guī)定和實施辦法，并按“整體漸進(jìn)、分步到位”的思路，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行實施工作。經(jīng)過5年的努力，國家公務(wù)員制度在全國范圍內(nèi)基本建立，各級政府機(jī)關(guān)初步形成了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境。公務(wù)員的錄用，都實行面向社會、公開考試、嚴(yán)格考核，擇優(yōu)錄用。公務(wù)員的晉升，打破“論資排輩”的做法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，注重工作實績，通過嚴(yán)格考核，擇優(yōu)進(jìn)行；大部分機(jī)關(guān)都建立起職責(zé)規(guī)范和工作責(zé)任制，對人員實行嚴(yán)格考核。退休制度已基本實現(xiàn)正?；o職

6、、辭退制度開始實施，政府機(jī)關(guān)人員能進(jìn)不能出的狀況初步得到改變；回避、輪換、紀(jì)律等廉政制度普遍實行，機(jī)關(guān)廉政勤政建設(shè)得到顯著加強(qiáng)，公務(wù)員隊伍素質(zhì)普遍提高。4.1997年10月以后，進(jìn)入公務(wù)員制度深化完善階段。黨的十五大根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的要求，提出要“深化人事制度改革，完善公務(wù)員制度，建立一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍”。三、我國國家公務(wù)員制度的現(xiàn)狀理論上說，黨管干部主要是制定干部治理的路線、方針、政策，推薦重要干部和直接治理一部分干部。但是在具體操作中往往出現(xiàn)黨政不分、以黨代政，治人與治事相分離等情況。針對我國目前的情況，可能還必須采用這種黨政共管方式，但是，應(yīng)該使這種方法更加

7、完善。 首先，必須在組織部門和人事部門之間就治理的對象作出科學(xué)明確的區(qū)分，必須使這樣一種選拔任用過程規(guī)范化和民主化，受到法律和公眾的監(jiān)督和約束。其次，對治理的環(huán)節(jié)進(jìn)行明確的區(qū)分。即對于特定的對象，如領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，組織部門只負(fù)責(zé)重要的環(huán)節(jié)，如任免、考核、升降等，還是治理所有的環(huán)節(jié)。第三是政府職能轉(zhuǎn)變滯后，機(jī)構(gòu)改革仍在進(jìn)行之中，但目前職能轉(zhuǎn)變工作不盡如人意，大部分該轉(zhuǎn)移給市場、企業(yè)、事業(yè)和社會的職能仍被一些既得利益部門把住不放，機(jī)構(gòu)和人員始終處于臃腫龐大的狀態(tài)，無論是公務(wù)員規(guī)模、職位規(guī)范、工作職責(zé)的確定，還是培訓(xùn)、考核、獎懲等單項制度的實施都會因為缺乏明確目標(biāo)和科學(xué)依據(jù)而難以到位。 第四缺乏良好的社會

8、競爭氛圍。隨著改革的逐步深入，人們的競爭意識逐步增強(qiáng)，競爭環(huán)境大為改善。但是總體上仍缺乏良好的社會競爭氛圍。這一方面是由于幾千年封建主義、平均主義思想和意識積淀太深，使公務(wù)員制度的核心原則功績制原則無法體現(xiàn)。四、 我國公務(wù)員制度研究的趨勢展望我國公務(wù)員制度經(jīng)過 20 多年的研究, 取得了許多令人欣喜的研究成果。但并不是說這一領(lǐng)域的研究已經(jīng)十分完善了。這一領(lǐng)域的研究還有待形成權(quán)威性的系統(tǒng)觀點, 還有一些不成熟之處, 主要表現(xiàn)為: 同一水平上的重復(fù)性研究較多, 創(chuàng)新性的研究成果比較少; 對國外理論介紹的比較多, 本土化的深入研究相對少; 零散研究比較多, 系統(tǒng)研究比較少; 對中央政府公務(wù)員研究較多

9、, 對地方政府公務(wù)員研究較少。隨著知識經(jīng)濟(jì)時代的興起和發(fā)展, 公務(wù)員公共管理和服務(wù)的能力與水平作為綜合國力的重要組成部分, 對一個國家和地區(qū)生存和發(fā)展具有越來越重要的意義。西方國家的公務(wù)員制度經(jīng)過 100 多年的發(fā)展日臻成熟和完善, 但這些國家仍然不斷地對公務(wù)員制度進(jìn)行研究和改革。與西方發(fā)達(dá)國家相對照, 對我國公務(wù)員制度的研究還存在巨大的 / 市場需要 0 。隨著我國社會主義政治文明進(jìn)程的不斷推進(jìn), 中國政治學(xué)和公共行政學(xué)需要在這一研究領(lǐng)域不斷拓展和深化。(一 )加強(qiáng)公務(wù)員制度的系統(tǒng)性研究恩格斯曾經(jīng)深刻指出: / 當(dāng)我們深思熟慮地考察自然界或人類歷史或我們自己的精神生活的時候, 首先呈現(xiàn)在我們

10、面前的, 是一幅由種種聯(lián)系和相互作用無窮無盡地交織起來的畫面。公務(wù)員制度可以稱為是一個制度系統(tǒng), 它由許多相互聯(lián)系、 相互制約、 相互作用的具體制度安排與制度架構(gòu)交織起來。我們應(yīng)該在馬克思主義政治學(xué)與行政學(xué)指導(dǎo)下,綜合運用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、組織行為學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)以及信息論、系統(tǒng)論、控制論等學(xué)科的理論、方法和技術(shù), 在行政環(huán)境與行政系統(tǒng)的相互聯(lián)系中, 對公務(wù)員制度的各個層面進(jìn)行系統(tǒng)的研究, 揭示其生成機(jī)理、 運作機(jī)制、 內(nèi)部結(jié)構(gòu)和變遷路徑。這樣的系統(tǒng)研究無疑有助于將公務(wù)員人力資源作為政府最寶貴的戰(zhàn)略資源之一進(jìn)行整體性開發(fā), 也對新世紀(jì)中國行政改革與發(fā)展的實踐提供理論指導(dǎo)。當(dāng)前的研究有的是 對

11、公務(wù)員管理的各個具體制度進(jìn)行單項研究, 分析其現(xiàn)狀、 問題及對策，比如一些對策性論文；有的研究是分別解 釋公務(wù)員單項制度的涵義、特點、分類等等,比如有關(guān)公務(wù)員制度方面的教材; 有的研究是借鑒國外公 務(wù)員制度某些好的做法來完善我國的公務(wù)員制度, 比如一些公務(wù)員制度比較研究的 著作。這些研究成果都沒有將公務(wù)員制度看成是一個有機(jī)的系統(tǒng), 缺乏對公務(wù)員各項具體制度之間 的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯關(guān)系 的研究,比如職位分類制度、工資制度、考核制度、培訓(xùn)制度內(nèi)在的邏輯聯(lián)系如 何? 如何從整體上構(gòu)建 公務(wù)員勤政廉政長效激勵機(jī)制? 如何從整體上由人事行政管理向公共部門人 力資源開發(fā)與管理轉(zhuǎn)變 ? 等等, 這些問題 都有

12、待我們進(jìn)行深入 系統(tǒng)研究。(二 )加強(qiáng)對公務(wù)員制度結(jié)構(gòu)的研究 制度結(jié)構(gòu)指的是一個制度體系中各個具體制度的地位、 作用及其相互關(guān)系。在公務(wù)員制度結(jié)構(gòu)中, 不同制度安排的地位和作用是不同的, 有些是根本性的, 決定整個制度的性質(zhì); 有些是表層的, 是制度的根本原則的體現(xiàn)。有的制度安排處于核心地位, 起關(guān)鍵作用; 有的居于非核心地位, 起一般輔助作用。制度結(jié)構(gòu)不是制度安排的簡單相加, 它們是有機(jī)地結(jié)合在一起, 相互作用, 相輔相成, 這種制度安排之間的耦合作用決定了制度運行的高效率; 而各種制度安排的相互排斥與沖突則會大大降低制度運行的效率。在我國公務(wù)員制度中, 我們要分清哪些是正式制度, 那些是非

13、正式制度, 它們之間的區(qū)別與聯(lián)系何在? 哪些是內(nèi)在制度, 哪些是外在制度? 哪些是核心制度, 哪些是外圍制度? 通過對公務(wù)員制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究, 便于我們分析公務(wù)員制度設(shè)計的主體; 設(shè)計公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想以及所要達(dá)到的目的; 依靠何種手段來推行這一制度; 外在制度在實施中如變通, 以便同內(nèi)在制度相適應(yīng), 減少制度實施的阻力。通過分析可以看出, 在我國公務(wù)員制度中, 公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員九項義務(wù)和八項權(quán)利屬于核心制度, 它們直接服務(wù)于我國公務(wù)員制度的目的: 即規(guī)范公務(wù)員管理；保障公務(wù)員的合法權(quán)益；加強(qiáng)對公務(wù)員的監(jiān)督; 建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍；促進(jìn)勤政廉政；提高工作效能。此外, 公務(wù)員義務(wù)與權(quán)利

14、的規(guī)定還直接體現(xiàn)了我國公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想, 即堅持以馬克思列寧主義、 毛澤東思想、 鄧小平理論和 / 三個代表 0重要思想為指導(dǎo), 以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng), 貫徹社會主義初級階段的基本路線, 貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針, 堅持黨管干部原則。(三 )進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員制度的比較研究一國公務(wù)員制度的優(yōu)劣可以同他國公務(wù)員制度進(jìn)行比較得出基本結(jié)論。比較研究至少有兩個層面的價值。從理論價值看, 通過跨國家、 跨地區(qū)的比較, 可以幫助人們了解不同文化背景、行政環(huán)境下公務(wù)員制度的形態(tài)和結(jié)構(gòu)差異, 探討公務(wù)員制度的成因、個性、共性,把零碎的知識上升到理性認(rèn)識高度, 加以理論概括, 可以擴(kuò)大我們的視野、 豐富想

15、象力, 增加認(rèn)識問題的廣度和深度。從實踐價值看, 通過比較研究, 有助于我們吸取別國公務(wù)員制度的經(jīng)驗教訓(xùn), 對合理有用的東西加以改造, 為我所用, 促進(jìn)我國公務(wù)員制度的科學(xué)化、 法制化與現(xiàn)代化。當(dāng)前國內(nèi)學(xué)術(shù)界出版和發(fā)表了一批公務(wù)員制度比較研究的專著和論文, 使我們對各國家和地區(qū)公務(wù)員制度有了大致的了解和認(rèn)識。隨著各國行政改革的不斷深化, 各國公務(wù)員制度也是不斷發(fā)展的, 新的制度設(shè)計和安排會不斷涌現(xiàn), 這就要求我們追蹤國外公務(wù)員制度的最新發(fā)展動態(tài), 從中吸取有價值的東西。比如, 有學(xué)者建議, 我國公務(wù)員制度的建設(shè), 要借鑒西方公務(wù)員制度改革的經(jīng)驗, 包括西方公務(wù)員的效率觀、 人才觀、 服務(wù)觀、

16、公益觀、 競爭觀、 科學(xué)觀等內(nèi)容。還有學(xué)者提出要借鑒美國近年來公務(wù)員制度改革的成果, 在我國公務(wù)員制度的設(shè)計或改造過程中，應(yīng)該盡可能避免規(guī)定的過細(xì)、過死和過于統(tǒng)一的情況以便為日后進(jìn)一步探索管理模式預(yù)留空間, 增強(qiáng)公務(wù)員制度適應(yīng)環(huán)境變化的靈活性。 在今后的研究中, 可以加強(qiáng)公務(wù)員制度的理論比較和應(yīng)用比較研究、 歷史比較和現(xiàn)狀比較研究、 規(guī)范比較和功能比較研究、 宏觀比較和微觀比較研究, 便于我們開展對公務(wù)員制度相關(guān)問題的進(jìn)一步研究。(四 )加強(qiáng)公務(wù)員制度的創(chuàng)新研究創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂, 是一個國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動力。制度創(chuàng)新 是建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要內(nèi)涵之一。要對公務(wù)員制度進(jìn)行進(jìn)一步的研究,

17、就必須隨著我國改革開放進(jìn)程的發(fā)展, 加強(qiáng)公務(wù)員制度的創(chuàng)新研究, 以便解決我國人事管理實踐中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題。國外公務(wù)員制度也是處于不斷的改革與創(chuàng)新之中。外國的公務(wù)員制度的改革與轉(zhuǎn)型對我國公務(wù)員制度的創(chuàng)新具有借鑒意義, 在我國的公務(wù)員管理中, 應(yīng)該更多地使用人力資源管理概念,逐步形成與人力資源管理概念應(yīng)有內(nèi)涵相一致的制度型式, 吸收一些戰(zhàn)略人力資源管理的理念與方法, 實現(xiàn)我國公務(wù)員制度型式的超越性發(fā)展, 提升我國公務(wù)員制度的先進(jìn)性。公務(wù)員法 是新中國政府人事管理的第一部綱領(lǐng)性法律,它填補(bǔ)了我國法律體系的空白, 在我國公務(wù)員法制建設(shè)上具有里程碑意義。但公務(wù)員制度變遷與創(chuàng)新是沒有止境的, 隨

18、著環(huán)境與生產(chǎn)要素的變化, 現(xiàn)行制度安排的凈收益會小于另一可供選擇的制度安排的凈收益, 出現(xiàn)一個新的盈利機(jī)會, 原有的制度均衡被打破, 制度創(chuàng)新就會出現(xiàn)。當(dāng)前在公務(wù)員管理體制上, 在堅持黨管干部的前提下, 要改進(jìn)黨管干部的方法, 增強(qiáng)管理的靈活性, 賦予黨管干部原則內(nèi)容與形式上新的內(nèi)涵。此外, 在公務(wù)員的錄用制度、 保障制度、 職位分類制度、 職業(yè)生涯管理制度、 績效工資制度、 考核獎懲制度、 回避制度、 財產(chǎn)申報制度等相關(guān)制度設(shè)計問題上也有待于完善和創(chuàng)新。中國公務(wù)員制度的建立和完善是在不斷探索中積累經(jīng)驗。而探索的過程實際上就是一個不斷學(xué)習(xí)和實驗、不斷反饋和調(diào)整的過程。中國公務(wù)員制度的改革和完善還有一段很長的并且相當(dāng)曲折的道路要走。