試論災(zāi)害中人道主義援助的國際法淵源

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1、試論災(zāi)害中人道主義援助的國際法淵源 　　災(zāi)害發(fā)生過程中的人道主義援助活動普遍存在，卻尚不存在一個統(tǒng)一的一般性國際條約或習(xí)慣使之規(guī)范。為此，國際法委員會正在研究基礎(chǔ)上集中編纂一些規(guī)則，以期在不遠(yuǎn)的將來用國際法促進(jìn)相關(guān)權(quán)利與義務(wù)的實現(xiàn)。本文將從國際法淵源的角度出發(fā)，試論災(zāi)害中人道主義援助的合法性。 　　國際法委員會在正在編纂的《發(fā)生災(zāi)害時的人員保護(hù)》草案中將“災(zāi)害”定義為：造成廣泛的生命損失、巨大的人類痛苦和危難、或大規(guī)模的物質(zhì)或環(huán)境 損害，從而嚴(yán)重擾亂社會 運轉(zhuǎn)的一個災(zāi)難性時間或一系列時間。[1]國際法委員會進(jìn)一步指出，當(dāng)前國際災(zāi)害保護(hù)和救助法律 有三個直接淵源，國際人道法、國際人權(quán)法和

2、國際難民和境內(nèi)流離失所者法。[2]除此之外，還有一些具體適用于發(fā)生災(zāi)害時的法律文書，包括多邊條約、雙邊條約、國內(nèi)立法和其他關(guān)鍵文書，可以作為災(zāi)害中人道主義援助的輔助性淵源。 　　一、國際人道法 　　1981年，約旦常駐聯(lián)合國大使向秘書長提交了一份建議，批評現(xiàn)有的人道法只適用于武裝沖突而不適用于災(zāi)害(包括自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害)。1988年，聯(lián)大通過第43/131號決議，旨在推動災(zāi)害領(lǐng)域內(nèi)對受害者的援助。2012年，聯(lián)大第67次會議通過的決議確認(rèn)目前有大批民眾受到自然災(zāi)害的影響，包括境內(nèi)流離失所者，因此需要滿足世界各地因自然災(zāi)害造成境內(nèi)流離失所而引發(fā)的人道主義需求。因此，聯(lián)大吁請會員國、

3、聯(lián)合國系統(tǒng)和其他相關(guān)的人道主義和行為體加快履行承諾，向經(jīng)常發(fā)生自然災(zāi)害的發(fā)展中國家和處于物質(zhì)、社會和經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)過渡階段的受災(zāi)國家提供援助，并為災(zāi)后復(fù)原工作提供援助;強調(diào)指出為進(jìn)一步提高人道主義援助效力，應(yīng)努力開展國際合作，鼓勵所有會員國充分依照第46/182號決議及其附件的規(guī)定，在充分遵守人道、中立、公正和獨立的人道主義原則以及包括國際人道主義法在內(nèi)的國際法規(guī) 定的義務(wù)的情況下，盡可能協(xié)助轉(zhuǎn)運在國際救災(zāi)工作中包括從救濟(jì)到發(fā)展的各個階段所提供的緊急人道主義援助和發(fā)展援助。 　　盡管國際人道法是只涉及戰(zhàn)爭和武裝沖突期間行為問題的各項協(xié)定，但向武裝沖突中的平民提供人道主義援助已經(jīng)成為了習(xí)慣國

4、際人道法的規(guī)則[3]。除此之外，相關(guān)規(guī)則還出現(xiàn)在包括紅十字與紅新月聯(lián)會等政府間組織和非政府間組織的文件中，聯(lián)合國的主要機關(guān)和專門機構(gòu)，如聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳有關(guān)部門也制定了關(guān)于沖突情形下的救濟(jì)問題的文件當(dāng)中。這一大批關(guān)于援助問題的法律，不僅為人道主義援助提供了依據(jù)，更促成了災(zāi)害發(fā)生時進(jìn)行人道主義援助的規(guī)則，甚至可以將適當(dāng)?shù)囊?guī)則比照適用于武裝沖突之外的災(zāi)害情形。[4] 　　二、國際人權(quán)法 　　根據(jù)國際法委員會起草的《發(fā)生災(zāi)害時的人員保護(hù)》草案第8條，災(zāi)民有權(quán)得到對其人權(quán)的尊重。國際法委員會曾指出，目前尚沒有具有拘束力的法律文書承認(rèn)獲得人道主義援助權(quán)在災(zāi)害領(lǐng)域的存在，至多可以認(rèn)為國

5、際人權(quán)法默示承認(rèn)了這一權(quán)利。然而，盡管這項權(quán)利的性質(zhì)并不明確，提出和擬定關(guān)于在災(zāi)害中獲得援助的權(quán)利作為發(fā)展國際法的事項，有利于防止現(xiàn)有人權(quán)支離破碎的風(fēng)險。[5] 　　就災(zāi)害而言，若干人權(quán)特別重要，如生命權(quán)、糧食權(quán)、保健和醫(yī)療權(quán)、供水權(quán)等。盡管國際人權(quán)法與災(zāi)害之間的關(guān)系并未大量反映在實體法律文書中[6]，但依照各項國際人權(quán)文書和習(xí)慣國際人權(quán)法，國際人權(quán)法保障個人依國際法享有的權(quán)利和自由，國家對此負(fù)有永久和普遍義務(wù)，每項人權(quán)都視為給國家?guī)砣龑恿x務(wù)：尊重、保護(hù)和履行的義務(wù)。對發(fā)生災(zāi)害時的保護(hù)和援助也應(yīng)當(dāng)考慮到這些義務(wù)。[7] 　　紅十字委員會曾在其評論中說道：“人道主義援助思想的發(fā)展與

6、戰(zhàn)爭和災(zāi)害有關(guān)，而人道援助政策和實踐的發(fā)展則與人權(quán)觀念緊密相連。人權(quán)分析法認(rèn)為，在武裝沖突期間和災(zāi)害發(fā)生的情況下，個人有權(quán)受到保護(hù)，并在遭受戰(zhàn)爭和災(zāi)害時獲得援助。對于那些受傷的戰(zhàn)斗員、發(fā)生在武裝沖突中的難民，以及因自然災(zāi)害而無家可歸的人，國際努力應(yīng)確保這些人得到援助。這一理念與人類智慧的結(jié)晶——人的尊嚴(yán)的概念密切相關(guān)?！盵8]關(guān)于“人的尊嚴(yán)”，在國際法委員會編纂的《發(fā)生災(zāi)害時的人員保護(hù)草案》中也有相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《草案》第7條，應(yīng)對災(zāi)害時，各國、主管政府間組織和有關(guān)非政府組織應(yīng)尊重和保護(hù)人的固有尊嚴(yán)。關(guān)于這一條款，國際法委員會在評注中表示，人的尊嚴(yán)是人權(quán)法律最根本的基礎(chǔ)，該原則在國際人權(quán)法領(lǐng)域處

7、于中心地位，但不限于該領(lǐng)域，《日內(nèi)瓦公約》共同第3條第1(丙)款，《第一議定書》第75條、85條以及《第二議定書》第4條都承認(rèn)了人的尊嚴(yán)。聯(lián)大第43/131號決議強調(diào)，人道主義援助在自然災(zāi)害和類似緊急情況下至關(guān)重要，不給予自然災(zāi)害和類似緊急情況下的災(zāi)民以人道主義援助而任其自生自滅的行為危害生命和傷害人的尊嚴(yán)。亦有學(xué)者指出，缺乏對受災(zāi)者的援助是對人的生命與尊嚴(yán)的違反，為需要的人提供援助乃是符合1948年《世界人權(quán)宣言》和1966年《公民權(quán)利和政治 權(quán)利國際公約》的合理結(jié)果。[9] 　　盡管人權(quán)在本質(zhì)上屬于一國國內(nèi)管轄的事項，但是人權(quán)又不是純屬國內(nèi)管轄的事項，人權(quán)受國際法的保護(hù)，人權(quán)原則是國

8、際法的重要原則，人權(quán)具有國際性，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其國際人權(quán)義務(wù)。這要求國家在行使主權(quán)時，必須遵守國際人權(quán)條約的義務(wù)，遵守國際人權(quán)法的規(guī)定，逐步改進(jìn)和完善國內(nèi)人權(quán)狀況。國家在行使對內(nèi)的主權(quán)時，不得違背國際法關(guān)于人權(quán)的一般強制性規(guī)則。因此，出于對人權(quán)保護(hù)的需要，國家自然負(fù)有在災(zāi)害中給予領(lǐng)土內(nèi)人民援助和保護(hù)，并在失去上述能力時接受來自國際社會幫助的義務(wù)。 　　三、國際難民和境內(nèi)流離失所者法 　　災(zāi)害往往造成大批跨越邊界的難民或是受災(zāi)國境內(nèi)的流離失所者。盡管國際難民法 主要針對武裝沖突尤其是第二次世界大戰(zhàn)期間的迫害和破壞所造成的流離失所，但國際難民法規(guī)定在原籍國因國家不愿或不能而沒有得

9、到適當(dāng)保護(hù)的人享有難民地位，一國有義務(wù)對其提供保護(hù)或援助。雖然災(zāi)害不被視為給予難民地位的理由，但在出現(xiàn)災(zāi)害之類的緊急情況下，很可能發(fā)生迫害，而迫害是給予難民地位的理由，因此一國有義務(wù)向因災(zāi)害受到迫害的人提供保護(hù)或援助。 　　根據(jù)聯(lián)大66屆會議通過的決議，世界各地因武裝沖突、侵犯人權(quán)行為、天災(zāi)人禍尤其是自然災(zāi)害在境內(nèi)流離失所卻得不到充分保護(hù)和援助的人數(shù)之多，令人震驚，這一情況已經(jīng)給國際社會帶來嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。對此，各國和國際社會應(yīng)當(dāng)加強對包括長期流離失所者在內(nèi)的境內(nèi)流離失所者的保護(hù)和援助。各國必須向其管轄范圍內(nèi)的境內(nèi)流離失所者提供保護(hù)和援助，并與國際社會適當(dāng)合作消除流離失所問題的根源。國際人權(quán)

10、法、國際人道主義法和國際難民法等國際法相關(guān)規(guī)范確定、重申和強化了境內(nèi)流離失所者的具體保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，確保人道主義援助滿足境內(nèi)流離失所者的各種需求。[11] 　　聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員在2012年第67屆聯(lián)大會議上提出的報告中，促請國際社會，包括各國、高級專員辦事處和聯(lián)合國其他相關(guān)組織，在各自任務(wù)范圍內(nèi)采取具體行動，滿足難民、回返者和流離失所者的保護(hù)和援助需要。重申必須及時、充分地援助和保護(hù)難民、回返者和流離失所者。[12] 　　四、其他關(guān)鍵文書[13] 　　目前，還沒有世界性的公約全面涵蓋救災(zāi)的所有方面，然而，相關(guān)規(guī)則已在一些全球性和區(qū)域性的多邊條約(大多是部門條約)和150多個雙

11、邊條約及諒解備忘錄中得到編纂。此外，與此相關(guān)的眾多國內(nèi)法規(guī)范，雖然不是國際法的淵源，但在許多問題上能為國際規(guī)范提供內(nèi)容，或幫助啟動國際合作行動。聯(lián)合國大會、經(jīng)社理事會的一系列重要決議，以及紅十字和紅新月國際會議等機構(gòu)擬定的文書或不具有拘束力的說明性案文等，為發(fā)生災(zāi)害時的人道主義援助提供了解釋性工具。其中，大會第46/182號決議連同紅十字國際會議關(guān)于加速國際救濟(jì)的措施的決議和《兵庫行動框架》等其他文書，構(gòu)成了不斷擴展的規(guī)范架構(gòu)的核心。 　　紅十字與紅新月聯(lián)會認(rèn)為，國際災(zāi)害救濟(jì)法的法律核心是非沖突性災(zāi)害時關(guān)于國際災(zāi)害應(yīng)對之獲得、便利、協(xié)調(diào)、質(zhì)量和責(zé)任所適用的法律、規(guī)則和原則，包括對急迫災(zāi)害

12、的準(zhǔn)備措施、援助行動和人道主義援助活動。這些活動適用于發(fā)生災(zāi)害的時候，而無論災(zāi)害發(fā)生的原因，除非是發(fā)生武裝沖突的情形下，應(yīng)當(dāng)由國際人道法加以調(diào)整。《紅十字和紅新月救災(zāi)原則和規(guī)則》規(guī)定，接受人道援助和提供人道援助的權(quán)利是一項基本的人道原則，所有國家的公民都應(yīng)享有此項權(quán)利。這項權(quán)利在一系列文件中得到確認(rèn)，這些文件包括政府間機構(gòu)和私營機構(gòu)、實體通過的文書[14]。盡管這些文書不具有法律拘束力，但不能否認(rèn)它們對災(zāi)害中的人道主義援助行動發(fā)揮的作用。在實踐中，這類文書的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過具有拘束力的國際法文件，并且在矯正硬法失靈的方面起著至關(guān)重要的作用，它們的存在補充了因硬法缺失而產(chǎn)生的空白，從而大大提高國際法

13、在這一領(lǐng)域的規(guī)范化程度。可以預(yù)見，這些重要文書所載的內(nèi)容未來也必將納入具有約束力的正規(guī)條約、協(xié)定當(dāng)中，甚至隨著大量的國家實踐慢慢成為習(xí)慣國際法規(guī)則、原則和制度。 　　另外，截至目前，尚未有證據(jù)顯示災(zāi)害領(lǐng)域內(nèi)有習(xí)慣法規(guī)則的存在。紅十字與紅新月聯(lián)會在關(guān)于國際救災(zāi)法框架的案頭研究報告中承認(rèn)，目前并不存在國際救災(zāi)習(xí)慣法系統(tǒng)。[15]最后，需要特別提到的是，目前正在起草的《發(fā)生災(zāi)害時的人員保護(hù)》案文規(guī)定了若干與援助有關(guān)的事項，如第九條、第十條、第十四條分別規(guī)定了受災(zāi)國援助的責(zé)任、受災(zāi)國尋求援助的責(zé)任和受災(zāi)國便利外部援助的責(zé)任，強調(diào)受災(zāi)國基于主權(quán)對其領(lǐng)土內(nèi)人員提供救濟(jì)和援助的義務(wù);第十一條、十三條、十五條分別規(guī)定了受災(zāi)國對外部援助的同意和對提供外部援助規(guī)定條件和決定終止的權(quán)利，但也同時否認(rèn)了援助國任意拒絕外部援助的權(quán)利，從而達(dá)到保護(hù)災(zāi)民的目的;第十二條規(guī)定了各個國家、聯(lián)合國、其他主管的政府間組織以及有關(guān)的非政府組織提議援助的權(quán)利，目的仍是要維護(hù)災(zāi)民獲得人道援助的權(quán)利。這些規(guī)定在未來必將成為關(guān)于防災(zāi)、救災(zāi)、災(zāi)害人員保護(hù)包括人道主義援助的正式法律淵源。