中國海洋資源法體系初探

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1、中國海洋資源法體系初探 　　 摘要：海洋資源法已經(jīng)迅速發(fā)展成為一個獨立的分支法律部門，本文嘗試從制定法的角度對海洋資源法律體系進行研究，針對現(xiàn)行體系的不足提出改善意見，并且闡明海洋資源法的重要作用及其地位。 ; 關(guān)鍵詞：海洋資源法 環(huán)境資源法 海洋法 ; 海洋資源法不是指某項海洋法律，而是指由許多有關(guān)海洋資源的法律、法規(guī)、法律規(guī)范有機組成的系統(tǒng)，即指海洋資源法體系。這是廣義的海洋資源法概念，本文就是從這個角度對海洋資源法予以研究。關(guān)于海洋資源法體系的組成或結(jié)構(gòu)，可以從不同角度進行分類。本文嘗試從海洋資源法的法律法規(guī)體系層面對其進行闡述，并進一步探討海

2、洋資源法的重要作用及地位。 ; 一、 海洋資源法律法規(guī)體系 ; 海洋資源法律法規(guī)體系，是指由相互聯(lián)系、相互補充、相互制約，旨在調(diào)整因開發(fā)、利用、保護、改善海洋資源所發(fā)生的社會關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有法律約束力的規(guī)范性文件所組成的系統(tǒng)。這是從制定法的角度對海洋資源法體系下定義。某個海洋資源法律或法規(guī)，可以包含很多不同的海洋資源法律規(guī)范；一個海洋資源法律規(guī)范也可以被規(guī)定在不同的法律或法規(guī)中。 ; （一） 我國現(xiàn)行海洋資源法律法規(guī)體系 ; 從現(xiàn)行立法體制或法律法規(guī)的效力級別看，我國海洋資源法律法規(guī)體系主要由以下七個層次構(gòu)成： ; 1、憲法。憲法主要規(guī)定

3、國家在合理開發(fā)、利用、保護、改善環(huán)境和自然資源方面（包括海洋資源）的基本職責(zé)（即基本權(quán)利和義務(wù)）、基本政策以及單位和公民在這方面的權(quán)利和義務(wù)等基本問題。憲法是國家的根本大法，憲法中有關(guān)海洋資源保護的規(guī)定具有指導(dǎo)性、原則性和政策性，它構(gòu)成我國海洋資源法體系的憲法基礎(chǔ)。 ; 2、海洋資源法律。海洋資源法律是指由全國人民代表大會及其常務(wù)委員制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護和改善海洋資源方面的法律。我國目前上沒有以直接保護海洋資源為名義的法律，但是很多資源方面的法律都涉及到海洋資源，如《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國土地管

4、理法》。 ; 3、海洋資源行政法規(guī)。海洋資源行政法規(guī)是指由國務(wù)院制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護和改善海洋資源方面的行政法規(guī)，如《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》、《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國野生植物保護條例》等。 ; 4、地方海洋資源法規(guī)。地方海洋資源法規(guī)，是指由各省、自治區(qū)、直轄市和其他依法有地方法規(guī)制定權(quán)的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護和改善海洋資源的地方法規(guī)，如《江蘇省海岸帶管理條例》、《青島近岸海域環(huán)境保護規(guī)定》、《廣東省漁港管理條例》等。 ; 5、海洋資源行

5、政規(guī)章。海洋資源行政規(guī)章，是指國務(wù)院所屬各部、委和其他依法有行政規(guī)章制定權(quán)的國家行政部門制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護和改善海洋資源方面的行政規(guī)章，如《漁業(yè)作業(yè)避讓暫行條例》、《長江漁業(yè)資源管理規(guī)定》、《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》等。 ; 6、地方海洋資源行政規(guī)章。地方海洋資源行政規(guī)章，是指由各省、自治區(qū)、直轄市和其他依法有地方行政規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護和改善海洋資源方面的地方行政規(guī)章，如《天津市海域環(huán)境保護管理辦法》、《河北省近岸海域環(huán)境保護暫行辦法》等。 ; 7、其他海洋資源規(guī)范性文件。其他海洋資源規(guī)范性文件，是指出上述6類外，由

6、縣級以上人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府依照憲法、法律的規(guī)定制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護和改善海洋資源方面的規(guī)范性文件。 ; （二） 我國海洋資源法律法規(guī)體系的不足及其完善 ; 雖然從立法體制來看我國海洋資源法律法規(guī)體系從憲法到其他規(guī)范性文件共分七個層次體系相對完備，但是整個體系仍然存在很多問題亟待解決： ; 1、海洋資源法制建設(shè)相對滯后，缺乏具有較強綜合性的海洋資源法律。第二次世界大戰(zhàn)至今，是各種海洋法規(guī)大發(fā)展，并形成國際海洋環(huán)境法和國內(nèi)海洋環(huán)境法體系的時期，聯(lián)合國三次海洋法會議（1958年、1960年和1973年）、斯德哥爾摩聯(lián)合國人類會議（1972年）、里約

7、熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議（1992年）等國際會議的召開對此做出了極大的推動作用。自從十一屆三中全會以來，我國的海洋環(huán)境資源法也得到了大發(fā)展。但是，海洋環(huán)境保護法和海洋資源保護法的發(fā)展是不平衡的——不論是國際法還是國內(nèi)法，海洋環(huán)境保護法都是占主導(dǎo)地位的，海洋資源法發(fā)展相對滯后，其直接原因是為了解決因海洋污染（特別是海洋石油污染）而導(dǎo)致的嚴(yán)重的海洋環(huán)境危機。就我國來看，1982年制定的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（1999年修訂）是對我國海洋環(huán)境保護進行比較全面的法律調(diào)整的綜合性海洋環(huán)境保護法律，但我國尚沒有制定一部直接以海洋資源為保護對象的法律，更沒有綜合性的海洋資源保護法律。而綜合性海洋

8、資源保護法，是從全局出發(fā)，對合理開發(fā)、利用、保護和改善海洋資源的重大問題做出規(guī)定的法律，在整個海洋資源法體系中處于必不可少的中心地位。 ; 作為海洋資源法的研究單位和學(xué)者，我們應(yīng)當(dāng)積極推動我國海洋資源法制建設(shè)的進程，在各自研究領(lǐng)域深入研究并針對實際問題提出立法建議和法律草案，依據(jù)立法程序報送相關(guān)職能部門爭取盡快頒布各單行海洋資源保護法律法規(guī)。在各單行海洋資源法律法規(guī)進一步發(fā)展的同時，我們應(yīng)當(dāng)呼吁和建議全國人大常委會對海洋資源保護進行充分調(diào)研、協(xié)調(diào)海洋資源保護職能部門、整合各單行海洋資源法律法規(guī)，盡快制定《海洋資源保護法》，從而完善我國海洋資源法體系。 ; ; 2、 各單行資源法律將海

9、洋資源“畫地為牢”，對海洋資源的保護缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和針對性。海洋資源內(nèi)容豐富，范圍涵蓋海底礦產(chǎn)資源、海岸帶資源、海洋能源、海水及海水化學(xué)資源、海洋生物資源等，但各類海洋資源之間因其海洋屬性而具有緊密的關(guān)聯(lián)性。由于我國目前還沒有綜合性海洋資源保護法律，海洋資源的保護問題只能由各單行資源法律來完成。我國現(xiàn)行有關(guān)海洋資源保護的單行資源法律主要包括：《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》。以上四部法律都不是直接以海洋資源為保護對象，《漁業(yè)法》把淡水漁業(yè)和海洋漁業(yè)統(tǒng)一規(guī)定；《野生動物保護法》規(guī)定，珍貴、瀕危的水生野生動物

10、以外的其他水生野生動物的保護適用漁業(yè)法的規(guī)定；《土地管理法》只有少數(shù)條文簡單涉及養(yǎng)殖水面和漁業(yè)生產(chǎn)，并且大部分都是原則性規(guī)定；《礦產(chǎn)資源法》第2條、第16條談到了海洋礦產(chǎn)資源，也都是原則性規(guī)定。顯然，單行資源法律難以把海洋資源作為一個整體進行統(tǒng)籌規(guī)劃和考慮，各資源法律之間也缺乏溝通協(xié)調(diào)，有關(guān)海洋資源保護的規(guī)定不夠明確而且嚴(yán)重不足，沒有得到應(yīng)有的特別關(guān)注。 ; 在《海洋資源保護法》出臺之前，我們只能在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)積極協(xié)調(diào)各單行資源法律的關(guān)系，充分發(fā)揮每一單行資源法律的最大效用以彌補其不足，并建議立法機關(guān)制定海洋資源法的協(xié)調(diào)機制。對于有關(guān)海洋資源保護的法律沖突，根據(jù)《立法法》尋求有權(quán)機

11、關(guān)作出法律解釋；對于海洋資源保護不夠明確的規(guī)定，可以根據(jù)立法精神作出擴大解釋；對于沒有涉及到的有關(guān)海洋資源保護問題，根據(jù)與其最為接近的相關(guān)海洋資源法予以解決。 ; 1、 海洋資源法“法出多門”，海洋資源行政管理體制存在交叉和空白，有待進一步改進。由于海洋資源的多樣性和不同海洋資源本身的特殊屬性，不同類型的海洋資源的法律保護往往由相應(yīng)的政府部門負責(zé)，海洋資源法律法規(guī)也就相應(yīng)地由該部門負責(zé)起草或制定。按照這種模式制定并頒行的各類海洋資源法律法規(guī)往往具有一定的針對性，但其缺點在于不能夠從宏觀上和整體上考慮到與之相關(guān)聯(lián)的其他海洋資源的保護問題，各單行海洋資源法之間缺乏協(xié)調(diào)，畢竟同一海洋空間中存

12、在著豐富的海洋資源而且彼此共同構(gòu)成了海洋生態(tài)環(huán)境，比如不能為了開發(fā)利用海底礦產(chǎn)資源而犧牲海洋生物資源。同時，我國海洋資源的行政管理體制也有待進一步改進。根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》和《中華人民共和國野生動物保護法》的規(guī)定，環(huán)境保護行政主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護部門、土地行政主管部門、沿?？h級以上地方人民政府等機構(gòu)都有一定的職權(quán)管理相應(yīng)的海洋資源。由于相關(guān)職能部門過多、法條規(guī)定過于籠統(tǒng)以及以上法律對各部門之間的分工相對于種類復(fù)雜的海洋資源尚不夠明確，這在

13、一定程度上造成部分海洋資源大家都來管而另一些海洋資源往往無人問津的問題。 ; 對此，我們可以建議全國人大常委會及各有權(quán)機關(guān)進行海洋資源法律法規(guī)的專項審查：重新規(guī)劃海洋資源立法體制，規(guī)范授權(quán)立法，杜絕部門立法的弊端；制定急需的海洋資源法律法規(guī)，廢除不合時宜的法規(guī)；頒布司法解釋或者相關(guān)規(guī)定，解決法律交叉與空白。同時，建議國務(wù)院重新審視海洋資源行政管理體制，對涉及海洋資源各職能部門明確分工并建立規(guī)范和固定的協(xié)調(diào)機制，而且鑒于各類海洋資源的關(guān)聯(lián)性應(yīng)當(dāng)明確海洋資源保護的牽頭主管或協(xié)調(diào)部門。 ; 2、 海洋資源法律法規(guī)體系內(nèi)部發(fā)展不平衡，對某些海洋資源保護力度不夠，存在法律空白。我國海洋資

14、源豐富，但是人們開發(fā)利用各種海洋資源的程度不同。海洋漁業(yè)作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得到了充分的發(fā)展；海洋礦產(chǎn)資源的開發(fā)僅僅限于石油資源，還沒有對大洋錳結(jié)核、海底磷礦等礦產(chǎn)資源進行開發(fā)；在海水和海水化學(xué)資源發(fā)面，海水淡化技術(shù)還不夠成熟成本較高，海水化學(xué)元素提取已經(jīng)有了技術(shù)基礎(chǔ)，海鹽業(yè)已經(jīng)形成規(guī)模；我國海洋能源發(fā)展在總體上還處在初級階段，技術(shù)上和國際先進水平還有一定差距；我國港口資源豐富，并有大批優(yōu)良深水港，基本上得到了較好開發(fā)利用，但是突出問題是分布不均勻。與各類海洋資源開發(fā)利用不平衡的情況相類似，我國各類海洋資源法相應(yīng)地存在發(fā)展不均衡的情況。傳統(tǒng)海洋資源和已經(jīng)得到充分開發(fā)的海洋資源的立法比較充分健全，在海洋資源法律法規(guī)體系中有關(guān)海洋漁業(yè)資源的規(guī)定占到了一半以上，海洋石油資源的法律保護也相對完善；而對于一些處于起步階段的海洋資源開發(fā)活動以及尚未開發(fā)的海洋資源的法律保護則非常薄弱甚至存在法律空白，比如我國尚未有調(diào)整海洋能源開發(fā)活動的法律法規(guī)。隨著科技的進步，我們能夠預(yù)見不久的將來人類對于海洋資源的開發(fā)利用將進入縱深階段，特別是對現(xiàn)在尚未充分開發(fā)的海底礦產(chǎn)資源和海洋能源等海洋資源的研究正在不斷深入。; ; ;