(完整word版)陳振明版《公共管理學》第一章

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1、 公共管理學 第一章 導論 : 公共管理學的視野 1． “公共管理學”與“公共行政” “公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關為公共提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人 （政治家）所制訂的政策和法律，關注的焦點是過程、程序以及辦公室的管理。 “公共管理”是公共組織提供公共物品和服務的活動， 它主要關注的不是過程， 程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，而更多的是關注結果和對結果的獲得負個人責任。 2．公共部門與公共物品 （ 1）“公共部門”是公共事務的管理者和公共物品的提供者。 廣義的公共部門包括政府機構，公用事

2、業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機構等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構和部門，是最純粹的公共部門。 （ 2）為什么“準公共部門”（第三部門）也歸入公共部門中？因其“公共”特性：①與純粹的公共部門目標一致，第三部門生產(chǎn)或活動的基本目標是公益性 ②與政府存在密切關系，其生產(chǎn)、活動的內容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制③與政府為社會所提供的物品一致——公共物品或“準公共物品” ④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。 （ 3）公共物品指具有消費的非競爭性和給排他性、自然壟斷性、收費困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大、初始投資量大的

3、特點，政府是提供此類物品的最佳方式。 公共物品指那種能夠同時供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。 （ 4）公共物品的劃分①純公共物品：國防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護，基礎研究，空間技術 準公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務，教育，廣播電視，社保。②有形的公共物品（硬——） ：公共設施 無形的公共物品（軟——） ：法律。政策，制度 ③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務——國防，外交，全國性法規(guī)政策地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3．“公共管理”與“私人管理”

4、的異同 A、聯(lián)系： （ 1）都包含了合作團體的活動 （ 2）都必須履行一般的管理職能 B、差別： （ 1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務，追求公共利益；私人管理以營利為目的 （ 2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強 （ 3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調責任 （ 4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復雜和嚴格得多 （ 5）公共管理有明顯的政治性和公共性 4．“治理”與“善治” ①治理泛指任何一種活動的協(xié)調方式，有最小國家的治理，公司

5、治理，新公共管理，善治，社會——控制系統(tǒng)及自組 織網(wǎng)絡六種用法。 ② 90 年代后，世界銀行提出“善治”口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府成為善治的基本要素。 1 5．公共管理學范式的興起 三次重大范式變換：傳統(tǒng)的公共行政學——公共政策分析——公共管理學。 6．公共管理范式的出現(xiàn)及比較 ：兩種途徑——“政策途徑”（ P- 途徑）； “商業(yè)途徑”（ B-途徑） “P- 途徑” 來自于公共政策學院，以政策研究為方向，重視定量分析方法，尤其是經(jīng)濟學分析手段。把政策執(zhí)行研 究的焦點集中在政府項目上。 “B- 途徑

6、” 強調將工商管理和經(jīng)濟學的概念、 理論和方法應用于公共部門管理的研究中， 并仍關注組織結構與過程。 比較： （ 1）共同點：①以組織外部定向，強調政治因素在管理中的作用；②重視規(guī)范研究并關心改善績效，主張從經(jīng)驗中學習尤其是偏愛案例分析法。 （ 3）各有所長： ① P- 途徑重新認識政策分析對于公共管理的重要性，學習實踐者的經(jīng)驗， 重視吸取經(jīng)驗教訓并加以傳播， 促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。 ② B- 途徑更強調以研究和理論取向， 應用和融合不同學科的理論、 方法和技術， 發(fā)展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎的綜合框架， 注重戰(zhàn)略管理， 關心過程問題

7、， 把焦點集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。 7．雪城大學 （ 1991 年 9 月 20 號—— 21 號）第一次美國的公共管理學術研討會是公共管理新范式誕生的象征性標志。 8．公共管理學的研究對象 ：公共管理。即其要研究作為公共事務管理主體的公共組織，特別是政府組織的結構，功 能及其與環(huán)境的關系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協(xié)調，監(jiān)控，評論等） ；研究如何 應用各種科學知識及方法解決，公共事物的管理問題——公共管理活動，公共管理實踐。 9．公共管理學的學科特征——與傳統(tǒng)公共行政學的區(qū)別 （ 1）研究對象

8、與范圍。傳—局限于政府行政機關特別是官僚機構的研究 公—擴大到其他政府機關（立、司）和非營利組織甚至私人部門的公共層面 （ 2）公——更具跨學科，綜合性的特點； 傳——建立在政治學基礎上，公——不同學科。 （ 3）公將研究焦點由傳的“內部取向”轉為“外部取向”，由重視機構、過程、程序的研究轉到重視項目、結果、績效研究。 （ 4）涉及大量公共行政學沒涉及的主題（公共物品，公共選擇，政府失?。? （ 5）公——既是實證的又規(guī)范的； 傳——局限規(guī)范研究。 10．公共管理學的研究途徑和方法 （ 1）經(jīng)濟學途徑成為公共管理學研究（管理學途徑、政治學途徑、

9、法學途徑）的一個重要途徑。它采用經(jīng)濟學的理論假定、概念框架、分析方法及技術來看待公共管理問題。 ①公共選擇理論： 將“經(jīng)濟人”假說、交換范式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。 ②新制度主義（新制度學派） ： a. 強調制度在政治生活中的決定性作用； b. 制度的存在是因為它可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本； c. 在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制； d. 制度形成偏好，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。

10、 （ 2）方法上的突出特征 是強調跨學科研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn)生方法。包括系統(tǒng)分析、比較分析、實驗分析、案例分析。 2 11、市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐 A、在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，政府干預的范圍、內容、和方式是不同的 。 （ 1） 20 世紀 30 年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟在一種自由放任的狀態(tài)下運行，國家減少干預或不 干預市場運行。 奉行三個原則：私有財產(chǎn)神圣不可侵犯原則、契約原則、自我負責原則。 （ 2）1929 － 1933 年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟危機，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以“有效

11、需求”為基礎論證國家全國干預的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經(jīng)濟生活的全面干預，特別是通過財政和貨幣政策調控市場經(jīng)濟的運行。 （ 3） 20 世紀 70 年代西方市場經(jīng)濟國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟學思潮興起主張限制甚至取消政府干預，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。 B、由于經(jīng)濟發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國的政府公共管理模式亦不同。 （ 1）英美的市場主導模式 （ 2）歐洲或萊茵模式 （3）東亞的政府主導型模式。 12、轉型期我國公共管理的實踐。 A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 （ 1）政企不分、政資不分 （2）機構

12、臃腫，效率低下 （ 3）權力過于集中 （4）政治民主化、科學化、制度化薄弱 B、轉型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)： （ 1）市場體制 （ 2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革；轉變政府職能 （ 3）高素質、廉潔奉公的公務員隊伍 C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)： （１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進程。 （２）政府管理的法制化――法律規(guī)則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。 （ 3）公務員素質與能力（官員的市場觀念落后；法律意識淡化；競爭意識不強；學習能力不足） 。 13、行政國家指 19 世紀末， 20 世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、 行政、 司法三權分立的國家權力主體關系中， 行政權力和活動擴張， 具有制定同議會立法效力相當?shù)男姓詈椭贫? 同法院判決效力相當?shù)男姓脹Q權， 大量直接管理和介入國家社會事務， 從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種 國家現(xiàn)象。 主體的監(jiān)督保障機制。 3