WTO國營貿(mào)易規(guī)則與我國農(nóng)產(chǎn)品國營貿(mào)易制度

WTO國營貿(mào)易規(guī)則與我國農(nóng)產(chǎn)品國營貿(mào)易制度 內(nèi)容摘要由于各成員國對農(nóng)業(yè)國營貿(mào)易的政策定位立場不同，因而未能在GATTWTO框架下形成關(guān)于國營貿(mào)易清晰完善的規(guī)則，WTO國營貿(mào)易規(guī)則存在定義不清、透明度履行要求不清等缺陷。在現(xiàn)行WTO規(guī)則下，我國仍應(yīng)堅持國營貿(mào)易企業(yè)的壟斷權(quán)，適當(dāng)發(fā)展農(nóng)民聯(lián)合貿(mào)易體。關(guān)鍵詞國營貿(mào)易企業(yè)，農(nóng)業(yè)政策，透明度原則自從農(nóng)產(chǎn)品國營貿(mào)易制度誕生以來，它一直是各國保護(hù)本國市場、維護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定及安全的重要手段，也成為一些國家推行貿(mào)易保護(hù)主義政策、阻礙國際貿(mào)易自由化的工具。我國也在2001年12月10日頒布的貨物進(jìn)出口管理條例中專門規(guī)定了國營貿(mào)易，確定了國家對關(guān)系國計民生的部分貨物的進(jìn)出口實行國營貿(mào)易管理。入世以來，我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口規(guī)?？焖僭鲩L，2004年我國農(nóng)產(chǎn)品出口額居世界第5位，進(jìn)口額為世界第4位，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國地位凸顯。但進(jìn)入“十五”后期，糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口快速增長，我國保持多年的農(nóng)產(chǎn)品凈出口國地位發(fā)生逆轉(zhuǎn)，2004年和2005年連續(xù)兩年出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差。因此在錯綜復(fù)雜的國際貿(mào)易局勢下審視我國農(nóng)產(chǎn)品國營貿(mào)易制度的各項規(guī)則，考察該制度與WTO相關(guān)規(guī)則的協(xié)調(diào)，并評估其以后的發(fā)展趨勢，對促進(jìn)和發(fā)展我國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易不無裨益。一、WTO下的農(nóng)產(chǎn)品國營貿(mào)易體制(一)國際貿(mào)易體系中的國營貿(mào)易企業(yè)(state trading enterprises STE)國營貿(mào)易制度無論在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域還是在工業(yè)品領(lǐng)域都有存在，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家都有運用，它是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的首選政策。在通知給WTO的150多個國營貿(mào)易企業(yè)中，大約有70%涉及農(nóng)業(yè)或相關(guān)貿(mào)易。隨著成員通知義務(wù)的履行，這個數(shù)量還會增力口。在農(nóng)業(yè)國營貿(mào)易企業(yè)中，由于貿(mào)易流向不同，可以將之分為出口導(dǎo)向型和進(jìn)口導(dǎo)向型兩種。幾乎所有出口導(dǎo)向型STE都是以發(fā)達(dá)國家為基地，比較著名的有美國農(nóng)產(chǎn)品信貸公司、加拿大小麥局、新西蘭乳制品局、澳大利亞小麥局。在1995年一份世界主要出口國(美國、澳大利亞、加拿大等)向WTO的通報中，當(dāng)年小麥出口中近60%是由STE經(jīng)營的。此外，STE還控制了幾乎一半的世界大米出口，但最大的大米出口國泰國，并沒有通知國營貿(mào)易出口。對于乳制品出口，由澳大利亞、加拿大、新西蘭、波蘭和美國向WTO通報的STE控制了世界脫脂奶粉出口的30%到40%，以及25%左右的世界奶酪出口。在進(jìn)口方面，19941997年間，約有13到12的世界小麥?zhǔn)峭ㄟ^STE進(jìn)口的，由于對STE定義也有爭議，所以進(jìn)口STE對國際農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口貿(mào)易的影響及作用是否有出口STE那么大是有疑問的?，F(xiàn)在許多國家如墨西哥、印度尼西亞、韓國及菲律賓等都在一定程度上向私營競爭者開放國內(nèi)市場，進(jìn)口STE面臨相當(dāng)?shù)母母飰毫Α２贿^我國的入世對上述情形有所改變，中國是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國之一，1996年進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品占世界總進(jìn)口額的10%，其中包括世界進(jìn)口總額10%的棉花和16%的植物油。所以西方學(xué)者認(rèn)為中國入世后進(jìn)口方面的STE的作用將得到提高和加強。值得指出的是，近年來許多國家對國營貿(mào)易制度進(jìn)行改革，除了上述墨西哥、印尼等國已經(jīng)向私營競爭者開放市場外，日本、土耳其等國也開始將原專屬于STE的專營權(quán)授予私營企業(yè)，南非的改革則更為徹底，它在1997年撤銷了11個商業(yè)貿(mào)易局。甚至連長期采用國營貿(mào)易體制的澳大利亞對未來是否繼續(xù)延續(xù)該制度也產(chǎn)生了很大的爭議。至于各國向WTO通知STE存在的理由，則是五花八門，諸如對國內(nèi)生產(chǎn)者的收入支持，穩(wěn)定市場的需要，糧食安全的目的，等等。從理論上講，國營貿(mào)易制度對國際貿(mào)易的發(fā)展是有利有弊的，因此對保留還是廢止該制度的爭論一直如影相隨。在主張國際貿(mào)易自由化的學(xué)者看來，國營貿(mào)易企業(yè)通過人為排除潛在競爭者，帶來交易活動暗箱操作、缺乏透明度，價格決策又不以商業(yè)因素為基礎(chǔ)，割裂世界市場和國內(nèi)市場的聯(lián)系，扭曲價格信息，因此STE是貿(mào)易自由化的絆腳石。另一部分學(xué)者則主張保留國營貿(mào)易制度，廣大發(fā)展中國家更是該制度的堅決擁護(hù)者，他們認(rèn)為，國營貿(mào)易制度對于防止國際市場盲目競爭、保證國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)，定、維護(hù)國家特別是發(fā)展中國家經(jīng)濟主權(quán)及糧食安全具有重要意義；此外STE也是弱小國家保持和增強國際競爭力與大型跨國公司抗衡的有利手段。目前跨國公司通過控制約75%的國際糧食裝運量對糧食貿(mào)易產(chǎn)生主導(dǎo)作用，一旦取消STE，最有可能的后果就是跨國公司的迅速介入，如果糧食貿(mào)易被具有壟斷力量的私營企業(yè)控制，后果將不堪設(shè)想!由此看來，無論是理論還是現(xiàn)實都表明STE仍將在相當(dāng)期間存續(xù)，“諸多的STE也許會扭曲國際貿(mào)易，但是如果不考慮這些STE存在的理由和運作的環(huán)境而試圖簡單禁止STE，勢必會遭致許多WTO成員國的反對?！?二)GATTWTO體制中有關(guān)STE的規(guī)則在WTO法律文件中，以GATT第17條為核心，對各成員的國營貿(mào)易進(jìn)行了規(guī)定，此外，GATTl994第2條第4款、關(guān)于第11條、第12條、第13條、第14條及第18條的注釋也涉及國營貿(mào)易規(guī)則。烏拉圭回合達(dá)成的關(guān)于解釋關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第17條的諒解(下稱諒解)，對國營貿(mào)易下了“工作定義”，并且對通知義務(wù)、工作組等程序性問題作了較為全面的規(guī)定，各成員方于1998年對貨物貿(mào)易理事會1960年的“國營貿(mào)易問卷”進(jìn)行了修改，進(jìn)一步完善了WTO的國營貿(mào)易行為規(guī)則。概括而言，GATTWTO的國營貿(mào)易規(guī)則包括實體法和程序法兩個方面，在實體法上要求成員方在數(shù)量限制、關(guān)稅減讓、貿(mào)易談判等領(lǐng)域貫徹非歧視原則，在程序法上則主要是有關(guān)國營貿(mào)易的通知和程序需遵循透明度原則。通過對WTO國營貿(mào)易規(guī)則的分析，我們可以得出以下結(jié)論：1、現(xiàn)行規(guī)則對STE的定義界定不清楚早在關(guān)貿(mào)總協(xié)定醞釀之時，STE就與關(guān)稅、海關(guān)手續(xù)、數(shù)量限制、補貼等一起作為國際貿(mào)易規(guī)則干預(yù)的對象，但是總協(xié)定實踐達(dá)半個世紀(jì)之久，對國營貿(mào)易企業(yè)的界定卻始終未能理清一個清晰的頭緒。GATT第17條第1款(a)、總協(xié)定附件9對第17條第1款的注釋涉及到國營貿(mào)易企業(yè)概念時，均僅強調(diào)該類企業(yè)得到了政府的獨占或特別的權(quán)益，但一直沒有下正面的定義。前述諒解第1條給國營貿(mào)易企業(yè)下的工作定義除了繼續(xù)強調(diào)STE得到政府的專營權(quán)之外，還進(jìn)一步提出了非政府企業(yè)只要得到授權(quán)能夠影響進(jìn)出口貿(mào)易也可以是被認(rèn)為STE。因此，在WTO框架下，國營貿(mào)易企業(yè)并非專指所有制形式為國家所有，事實上也包括得到“專有權(quán)或特權(quán)”的私營企業(yè)、非政府團(tuán)體。但是，政府授予權(quán)利的方式多種多樣，有用憲法、法律規(guī)定的，也有政府在職權(quán)范圍內(nèi)給予，對何謂來自政府的專門授權(quán)，GATT第17條沒有逐條列明。由于缺乏清晰而可供共同接受的定義，各國在使用政策工具及運營方式上有存有巨大差異，因此勢必在成員國之間為哪些屬于STE而發(fā)生爭議。例如，美國通過一系列法案對農(nóng)業(yè)聯(lián)合體、企業(yè)以反壟斷法下的例外、豁免。1922年頒布的凱伯一沃爾斯塔德法案就使得美國農(nóng)戶在免受反壟斷法約束下能夠組成聯(lián)合體，通過提高價格增加收益。以后美國又相繼頒布實施了“合作銷售法案”、“農(nóng)業(yè)公平行為法案”和“出口貿(mào)易公司法案”等，這些法案不僅使農(nóng)業(yè)聯(lián)合體繼續(xù)免受反壟斷法約束，還擴大了對他們從事進(jìn)出口聯(lián)合經(jīng)營權(quán)的授權(quán)范圍，在購買商因為農(nóng)民組成聯(lián)合體而拒絕采購其產(chǎn)品或采取其他方式予以抵制，農(nóng)民還可以向美國農(nóng)業(yè)部起訴農(nóng)產(chǎn)品購買商的不當(dāng)行為。凱伯一沃爾斯塔德法案等系列法案對美國農(nóng)業(yè)聯(lián)合體的種種授權(quán)是否構(gòu)成國營貿(mào)易企業(yè)的“專有權(quán)、特殊權(quán)利或特權(quán)”，這些聯(lián)合體或企業(yè)是否應(yīng)該受到WTO國營貿(mào)易規(guī)則約束呢?許多成員認(rèn)為有必要對之進(jìn)行鑒定，以確定其是否屬于STE，更有學(xué)者毫不猶豫地認(rèn)為美國這些受惠于反壟斷法例外的農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)應(yīng)被納入GATT第1了條的“國營貿(mào)易企業(yè)”的范疇。由此可見，至少在目前的WTO法律文件中，還缺乏對國營貿(mào)易企業(yè)的清晰而可供共同接受的定義。2、對STE透明度要求也不清楚，哪些STE需要通知有疑問依據(jù)透明度要求，各成員國應(yīng)每3年向貨物貿(mào)易理事會提交國營貿(mào)易問卷所要求的6方面的信息，包括國營貿(mào)易所涉特定產(chǎn)品分類清單、確定國營貿(mào)易經(jīng)營方式的理由與目的、對已確定的國營貿(mào)易企業(yè)產(chǎn)品沒有發(fā)生進(jìn)出口行為所作出的解釋等等。雖然1998年的問卷調(diào)查比1960年版本更加詳細(xì)，但是總的說來，有關(guān)國營貿(mào)易企業(yè)透明度的規(guī)則并不成功。首先，提交問卷調(diào)查、完整履行透明度義務(wù)的國家較少。根據(jù)Ingco和Ng(1998)的調(diào)查，在1980到1994年間，只有45個成員國提交了通知而其中只有3個成員國則完全履行了提交調(diào)查報告的義務(wù)，1998年新調(diào)查問卷出臺后，134個WTO成員國中，有76個成員國履行了通知義務(wù)，還有58個未履行通知義務(wù)。其次即使提交問卷調(diào)查，內(nèi)容也很不完整，沒有對STE的詳細(xì)報告。有些國家存在STE活動也不履行通知義務(wù)，例如埃及的物質(zhì)供應(yīng)中心局(GASC)，巴基斯坦的糧食農(nóng)業(yè)合作理事會等具有國營貿(mào)易性質(zhì)的STE就沒有通知給WTO，埃及的GASC在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中一直具有壟斷地位，但自從1993年起，埃及政府就允許私營企業(yè)從事小麥進(jìn)口，至1997年GASC占小麥進(jìn)口量的60%，其余的則為私營企業(yè)經(jīng)營。這樣就帶來一個問題，盡管GASC在進(jìn)口中仍占主導(dǎo)地位，但已經(jīng)不是市場唯一的經(jīng)營者，此時是否仍可認(rèn)為其具有“專有權(quán)”或“特優(yōu)權(quán)利”呢?對什么需通知給WTO，事實上WTO的規(guī)則仍然是不明確的。3、某些實體規(guī)則還缺乏具體適用的標(biāo)準(zhǔn)GATT第17條要求國營貿(mào)易企業(yè)在購買或銷售時應(yīng)只以商業(yè)考慮為根據(jù)，并按照商業(yè)上的慣例為其他締約方的國營企業(yè)參與這種購買或銷售提供充分的競爭機會。但是該條對于如何認(rèn)定商業(yè)考慮并未給出明確標(biāo)準(zhǔn)，該規(guī)則只是個別地指出，“根據(jù)商業(yè)上的原因，適應(yīng)出口市場上的供求情況”，在不同市場內(nèi)以不同價格出售商品的行為符合“商業(yè)考慮”；在國際市場采購貨物時，可以把某項“附有條件的貸款”作為一種“商業(yè)考慮”加以考慮。