淺談新常態(tài)下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的思考

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淺談新常態(tài)下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的思考在調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、促發(fā)展的新經(jīng)濟新常態(tài)下，合理劃分縣鄉(xiāng)財政關(guān)系、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，促進縣鄉(xiāng)兩級政府當家理財?shù)姆e極性，是區(qū)鄉(xiāng)政府和財政的一項基礎性工作，更是貫徹落實十九大精神、在廣大農(nóng)村全面建成小康社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)以**區(qū)為例，就完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制談一點粗淺的看法。一、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的主要難點（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自我保障能力普遍不足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層一級政府，面向廣大農(nóng)村，其區(qū)位環(huán)境決定了其經(jīng)濟發(fā)展不充分，特別是欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟較為單一，規(guī)模普遍較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我發(fā)展、自我保障能力較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要靠縣級以上財政轉(zhuǎn)移支付來保障。2016 年**區(qū) 12 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有 7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為補貼型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。（二）縣鄉(xiāng)財政支出責任難以明確劃分縣鄉(xiāng)財政管理體制在我國中央與地方各級財政關(guān)系中處于最底層，在制度設計和研究中，并不為大家所重視，主要原因是縣與鄉(xiāng)之間的很多支出責任難以明確劃分，支出責任和實際執(zhí)行相互割裂。如面向農(nóng)村的公益基礎設施、農(nóng)田水利建設維護、各項惠農(nóng)政策、扶貧攻堅、生態(tài)環(huán)保、撫恤救濟、特困救助等方面支出，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全支出責任，有縣鄉(xiāng)共同責任，有縣級完全責任，但到底如何劃分，國家沒有明確的政策規(guī)定。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出縣級兜底保障特征明顯由于發(fā)展水平普遍較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障能力較弱，財力難以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能職責和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路、項目及園區(qū)建設等發(fā)展中形成的大量政府債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力償還。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出要么在出現(xiàn)問題、或調(diào)整體制時最終需縣級財政兜底解決。這既是縣鄉(xiāng)財政關(guān)系的特點，更是完善縣鄉(xiāng)財政體制的難點。二、**區(qū)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制取得的主要成效**區(qū)現(xiàn)行財政體制從 2012 年開始執(zhí)行，五年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入得到快速增長，財政保障能力得到較大提升，各項社會事業(yè)得到快速發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下三個方面：（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，財政收入快速增長鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制及配套機制，特別是安排了支持發(fā)展財力 5383 萬元、超收 500 萬元不分成等機制設置，有效地調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)當家理財?shù)姆e極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資、項目建設熱情空前高漲，一帶兩區(qū)六園建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入快速增長，平均增幅達 21.2%。到 2016 年末， 12 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般公共預算收入全部在 1000 萬元以上，1 億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有 4 個，其中樟村坪、龍泉、小溪塔等 3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在 2 億元以上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和財政收入規(guī)模均邁上新臺階。（二）財政基本保障水平大幅提高伴隨財政收入的快速增長，均衡性、激勵性轉(zhuǎn)移支付機制的有效實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不斷壯大，財政基本保障水平得到了大幅提高。5 年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運轉(zhuǎn)支出年均增長 14.4%。行政事業(yè)人員政策待遇全部得到保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費保障水平不斷提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、公共安全、綜治維穩(wěn)、移民、環(huán)境衛(wèi)生、便民服務等專項工作都得到較好的經(jīng)費保障。（三）各項社會事業(yè)快速發(fā)展“以區(qū)為主”的農(nóng)村公益事業(yè)經(jīng)費保障機制進一步完善，2016 年區(qū)財政補助農(nóng)村公益事業(yè)經(jīng)費達 2919 萬元，比 2012 年增長 1.8 倍；對村級一事一議的補助達 2504 萬元。區(qū)財政補助村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費不斷增長，村（社區(qū)）干部待遇進一步提高，村級組織辦公環(huán)境、辦公條件得到了有效改善。農(nóng)村特色、高效農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等都有了較大發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游景區(qū)、鄉(xiāng)村游景點快速增長。農(nóng)村道路、集鎮(zhèn)基礎設施建設都有了明顯改觀，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了巨大變化，精準扶貧工作取得積極成效，基層群眾生產(chǎn)生活條件不斷提高。三、本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制存在的主要問題**區(qū)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制執(zhí)行以來成效顯著，但隨著經(jīng)濟、社會形勢的變化，在運行過程中還是出現(xiàn)了一些需進一步完善的地方。主要表現(xiàn)在以下幾方面：（一）財權(quán)和事權(quán)不匹配的問題不同程度地存在因政策變動和實際需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增了部分支出事項，部分事項提高了支出標準，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)人員政策增資、新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼、車輛改革補貼等人員待遇及鄉(xiāng)鎮(zhèn)新設城管中隊、消防分隊等所需經(jīng)費，以及新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)管理和維護、集鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村垃圾清運等項目提高了支出標準。同時，原體制安排的部分支出項目因情況變化在實際執(zhí)行中已調(diào)整和改變了用途。（二）財政收入征管秩序還不夠規(guī)范由于受鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫管理制度撤銷等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、區(qū)鄉(xiāng)之間存在稅源不正常變動的問題，收入級次混庫現(xiàn)象時有發(fā)生，不利于區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的正常執(zhí)行。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡由于地理條件、資源環(huán)境和經(jīng)濟基礎等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大。有區(qū)位和資源優(yōu)勢、基礎較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政收入和財力遠遠高于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2016 年，全區(qū)地方公共預算收入最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達 4.7 億元，最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)才 1400 萬元，兩者相差 33 倍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財力的不平衡，造成了不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間政府提供的基本公共服務能力嚴重失衡，在一定程度上削弱了區(qū)財政調(diào)控、統(tǒng)籌全區(qū)發(fā)展和保障能力。（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理仍然較為薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在預算管理不夠規(guī)范的問題，財政資金管理績效仍然不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對單位和部門的收支預算執(zhí)行監(jiān)管普遍不力，財政預算管理作用發(fā)揮不夠明顯。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級債務規(guī)模較大，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)需用一定的時間、精力應付債主，籌集資金還債，嚴重干擾和制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，已成為財政潛在風險隱患。四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的途徑鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為連接國家和農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，在建立公共財政，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，全面實現(xiàn)脫貧攻堅、在農(nóng)村全面建成小康社會中的地位越來越重要。劃分縣鄉(xiāng)支出責任、給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相匹配的財權(quán)，既是激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社區(qū)進步的重要措施，也是全區(qū)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑。（一）根據(jù)不同經(jīng)濟發(fā)展水平，分類確定鄉(xiāng)財政管理體制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然是一級財政，但是在實際運行中，其基本保障和發(fā)展支出仍然要縣區(qū)財政兜底，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的確定，要以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運轉(zhuǎn)為原則，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、稅源分布、財政自給能力等客觀因素，分類確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。對經(jīng)濟較發(fā)達、稅源豐富地區(qū)，可實行比較規(guī)范的分稅制財政體制，主要按稅種劃分縣（區(qū)）鄉(xiāng)間財政收入和事權(quán)，并各自負責本級支出。對經(jīng)濟欠發(fā)達、自身財源少、對上級轉(zhuǎn)移支付依賴性較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行核定收支、超收分成、超支不補或給予一定比例補助的體制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要。（二）合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入征管秩序在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍、核定體制收入基數(shù)方面，既要反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的真實情況，也要避免收入核算執(zhí)行難、造成混庫、調(diào)劑的問題。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入核定到企業(yè)，實行稅源企業(yè)清單制度，清單外企業(yè)不得入庫鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益，可以在歷史收入的基礎上，將非清單企業(yè)稅收作為一個基數(shù)納入體制，在體制執(zhí)行中根據(jù)縣鄉(xiāng)收入增長情況掛鉤分配到相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)新發(fā)展的企業(yè)要實行審核認定制度，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間互挖稅源和挖擠縣級稅源的現(xiàn)象發(fā)生。（三）堅持財權(quán)和事權(quán)相匹配，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本保障能力鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向基層、面向農(nóng)村，具體事務千頭萬緒，“上級千條線，基層一根針”，要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常開展工作、充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢，就必須按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應的事權(quán)安排合理的財權(quán)。完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付制度，中央、省、市下達到涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項補助，縣級財政要全部轉(zhuǎn)移分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地方應當配套的，縣級財政應當給予配套，不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)留支出缺口。要完善均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本保障經(jīng)費不足的給予全額補助。要全力保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個人待遇，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設，合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)支出，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務的能力。（四）激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟的積極性，發(fā)展壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力是既是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的保障，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，更是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展壯大財政實力的財政支撐和政策空間。要在體制中安排一定的財力用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟。要建立發(fā)展經(jīng)濟激勵機制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當家理財、發(fā)展經(jīng)濟的積極性，破除縣級政府無條件包攬的僵局。要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的延續(xù)性和長期性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟的成果能夠持續(xù)享受，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)短期行為。（五）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金安全高效要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管機制，進一步完善“鄉(xiāng)財縣管”的管理方式，全面實現(xiàn)縣鄉(xiāng)“預算統(tǒng)編，資金統(tǒng)付，采購統(tǒng)辦，票據(jù)統(tǒng)管，債務統(tǒng)控”，充分發(fā)揮縣級財政人員、技術(shù)等優(yōu)勢，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理和監(jiān)督，進一步規(guī)范財政收支行為，實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算執(zhí)行、調(diào)整、開支標準、支出范圍實行全程動態(tài)監(jiān)督，激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解鄉(xiāng)村債務，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效。