北極治理“內(nèi)卷化”與中國(guó)應(yīng)對(duì)
北極治理“內(nèi)卷化〞與中國(guó)應(yīng)對(duì)
簡(jiǎn)要：摘 要:全球氣候變暖促使北極地區(qū)成為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展的新空間,北極治理正受到國(guó)際社會(huì)前所未有的關(guān)注.在相關(guān)國(guó)際法、國(guó)際條約和現(xiàn)有治理機(jī)制框架下,北極治理取得了一定的成績(jī)
摘 要:全球氣候變暖促使北極地區(qū)成為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展的新空間,北極治理正受到國(guó)際社會(huì)前所未有的關(guān)注.在相關(guān)國(guó)際法、國(guó)際條約和現(xiàn)有治理機(jī)制框架下,北極治理取得了一定的成績(jī),但由于認(rèn)知水平、理念意愿、能力手段等方面的制約,當(dāng)前北極治理存在開(kāi)放性缺乏、機(jī)制性缺陷和應(yīng)對(duì)力薄弱等明顯的“內(nèi)卷化〞問(wèn)題.準(zhǔn)確把握北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表現(xiàn)并深入剖析其形成原因,是實(shí)現(xiàn)北極善治的根底.中國(guó)作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方,參與北極事務(wù)由來(lái)已久, 未來(lái)可以本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)〞的根本原那么,著力提升北極治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)重,夯實(shí)北極科研能力,探索保護(hù)與開(kāi)發(fā)相統(tǒng)一的治理新路徑.
本文源自羅會(huì)鈞; 查云龍， 中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 發(fā)表時(shí)間：2022-06-29
關(guān)鍵詞:北極治理;內(nèi)卷化;治理合作;中國(guó)方案
本文研究的北極地區(qū)指的是北緯66度34分(北極圈)以?xún)?nèi)的廣闊地區(qū),包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地海岸帶及島嶼、北極苔原和最外側(cè)的泰加林帶,這里有著特殊的自然環(huán)境和地緣政治地位.近年來(lái),北極治理受到國(guó)際社會(huì)的日益關(guān)注,這一方面是由于北極地區(qū)的自然環(huán)境隨著全球氣候變暖而發(fā)生著快速變化;另一方面,人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開(kāi)展也需要開(kāi)辟新空間;此外,現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和裝備的進(jìn)步使得北極治理成為現(xiàn)實(shí)可能.北極治理有著長(zhǎng)期的歷史,在相關(guān)治理機(jī)制的運(yùn)作下,北極治理取得了一定的成績(jī).比方,1920年簽署的?斯瓦爾巴條約?確立了挪威對(duì)斯瓦爾巴群島的充分和不可分割的主權(quán),使該群島成為北極地區(qū)唯一的非軍事區(qū);為應(yīng)對(duì)美國(guó)和挪威等國(guó)對(duì)北極熊的過(guò)度商業(yè)捕獵,加拿大、丹麥、挪威、蘇聯(lián)和美國(guó)在1973年簽署了?保護(hù)北極熊協(xié)定?,對(duì)這一行為予以標(biāo)準(zhǔn)和限制.特別是在北極理事會(huì)成立后,北極治理在航空和海上搜救合作、海洋石油污染防治合作以及國(guó)際北極科學(xué)合作領(lǐng)域都取得很大的進(jìn)展.但由于種種原因,當(dāng)前北極治理存在諸多問(wèn)題,出現(xiàn)了明顯的“內(nèi)卷化〞開(kāi)展趨向.本文擬探討北極治理“內(nèi)卷化〞的表現(xiàn)及其成因,并提出中國(guó)破解北極治理“內(nèi)卷化〞效應(yīng)的初步方案.
一、北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表征
“內(nèi)卷化〞原是社會(huì)學(xué)概念,它的最初提出者是美國(guó)人類(lèi)學(xué)家戈登威澤,后經(jīng)過(guò)格爾茨進(jìn)一步開(kāi)展, 主要表示在受到外界條件制約的情況下,某個(gè)制度和模式不斷向內(nèi)部求開(kāi)展,使內(nèi)部精細(xì)和復(fù)雜化但模式本身得不到進(jìn)步的過(guò)程.黃宗智在他的?華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷?一書(shū)中,將格爾茨的農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化解釋為勞動(dòng)力邊際產(chǎn)量的遞減.[1](P6)黃教授的注釋雖與概念原意有所出入,引發(fā)了極大的爭(zhēng)議,但卻引入了勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率問(wèn)題,進(jìn)而開(kāi)展和豐富了這一概念,使之更適于應(yīng)用到人文社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域.后來(lái),杜贊奇在研究中國(guó)晚清和民國(guó)時(shí)期的國(guó)家政權(quán)建設(shè)時(shí),提出“國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化〞的概念,首次將這一社會(huì)學(xué)概念借用于政治領(lǐng)域.[2](P54G55)近年來(lái),內(nèi)卷化作為重要的學(xué)術(shù)概念和分析工具,已廣泛應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的研究.基于此,本文認(rèn)為 “內(nèi)卷化〞也可以應(yīng)用于北極治理研究,是分析當(dāng)前北極治理現(xiàn)狀和問(wèn)題的有力工具.當(dāng)前,北極治理體系內(nèi)部不斷精細(xì)化、復(fù)雜化而治理能力未得到提升,北極治理出現(xiàn)邊際效益遞減、治理赤字不斷擴(kuò)大的內(nèi)卷化問(wèn)題.現(xiàn)階段北極治理“內(nèi)卷化〞主要表現(xiàn)為開(kāi)放性缺乏、機(jī)制性缺陷和應(yīng)對(duì)力薄弱三大矛盾.
(一)開(kāi)放性缺乏與北極治理合作性需求間的矛盾
北極大陸和島嶼面積約800萬(wàn)平方公里,這些大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)分別屬于加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國(guó),從地理上看,這8個(gè)環(huán)北極國(guó)家屬于北極治理進(jìn)程的域內(nèi)國(guó)家.8個(gè)環(huán)北極國(guó)家的領(lǐng)土自然延伸到北極地區(qū)以?xún)?nèi),其中5國(guó)環(huán)繞北冰洋,因此,它們對(duì)北極事務(wù)最為關(guān)注,受北極地區(qū)的科研、環(huán)保與開(kāi)發(fā)的影響最大也最直接.毫無(wú)疑問(wèn),北極治理的最主要主體是域內(nèi)國(guó)家,也始于域內(nèi)國(guó)家.與此同時(shí),我們也認(rèn)識(shí)到,無(wú)論是氣候系統(tǒng)、地理環(huán)境,還是科學(xué)研究與經(jīng)濟(jì)開(kāi)展,全球都是一個(gè)統(tǒng)一的整體,各個(gè)局部緊密聯(lián)系、無(wú)法割裂,任何一個(gè)子系統(tǒng)發(fā)生變化都有可能引起更大范圍甚至全球范圍其他系統(tǒng)的變化.比方在氣候領(lǐng)域,北極作為地球最大的兩個(gè)熱穴區(qū)之一,在某種程度上可以看作是全球大氣對(duì)流尤其是大洋環(huán)流的中心地區(qū),而且,世界氣候變化的幅度在高緯度得以強(qiáng)化, 表現(xiàn)得更為明顯,根據(jù)“整體地球系統(tǒng)〞的概念,大氣對(duì)流與大洋環(huán)流的相互作用是影響全球氣候變化的最重要因素之一.[3]因而,可以說(shuō)北極治理是全球性問(wèn)題,具有明顯的全球合作性和非封閉的特征.
當(dāng)前,北極治理在現(xiàn)實(shí)上仍是北極國(guó)家尤其是北極地區(qū)的大國(guó)在發(fā)揮著主導(dǎo)作用,北極國(guó)家警惕域外國(guó)家對(duì)北極事務(wù)的介入,近年來(lái)地區(qū)保護(hù)主義的趨勢(shì)不斷加強(qiáng),限制域外國(guó)家在北極地區(qū)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)十清楚顯.[4]北極理事會(huì)是北極治理實(shí)踐中最重要的區(qū)域性機(jī)制安排,然而域外國(guó)家想要參加這一機(jī)制卻障礙重重.以中國(guó)為例,2022年中國(guó)開(kāi)始申請(qǐng)成為北極理事會(huì)的永久觀察員國(guó),但因局部成員否決未能實(shí)現(xiàn);[5]2022年4月,中國(guó)再次申請(qǐng)北極理事會(huì)的永久觀察員國(guó),北極理事會(huì)2022年部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議宣布接受中國(guó)等6個(gè)國(guó)家成為理事會(huì)正式觀察員國(guó).但據(jù)媒體報(bào)道,北極理事會(huì)成員國(guó)對(duì)此進(jìn)行了劇烈辯論,中國(guó)是申請(qǐng)參加名單上最有爭(zhēng)議的,它的候選身份獲得所有北歐國(guó)家的支持,而俄羅斯與加拿大在辯論中曾表示不同程度的反對(duì),雖然最后中國(guó)等6國(guó)獲得批準(zhǔn)成為正式觀察員,但它們將受到一份新制定的“觀察員規(guī)那么〞限制(人稱(chēng)“努克標(biāo)準(zhǔn)〞),這份規(guī)那么包括了俄羅斯和加拿大的一些要求,可以參加所有的會(huì)議,但部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議除外,且沒(méi)有決定權(quán).[6]可以看出,對(duì)于擴(kuò)充北極理事會(huì)規(guī)模的問(wèn)題,北極理事會(huì)各成員國(guó)意見(jiàn)不一,北歐國(guó)家希望將北極“國(guó)際化〞,而在北極控制了更多領(lǐng)土的俄羅斯和加拿大那么強(qiáng)烈反對(duì).[7]這種情況充分反映出在北極治理開(kāi)放性和國(guó)際化議題上,北極域內(nèi)外國(guó)家之間以及北極域內(nèi)不同國(guó)家之間存在一定程度上的利益沖突與競(jìng)爭(zhēng).在北極治理日益成為全球性問(wèn)題的背景下,開(kāi)放性缺乏與北極治理合作性需求間的矛盾仍相當(dāng)突出,是北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表現(xiàn)之一.
(二)機(jī)制性缺陷與北極治理協(xié)同性需求間的矛盾
當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局,全球性熱點(diǎn)問(wèn)題此起彼伏,人類(lèi)面臨的共同挑戰(zhàn)復(fù)雜多變,所有這些問(wèn)題都是全球治理的對(duì)象,而以主權(quán)國(guó)家為主的治理主體在應(yīng)對(duì)和解決全球性問(wèn)題時(shí)難免力不從心,甚至有些大國(guó)為了一己私利逃避責(zé)任,總體而言,傳統(tǒng)治理機(jī)制和模式已出現(xiàn)“邊際奉獻(xiàn)遞減〞. 所以,在破解治理“內(nèi)卷化〞、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理的進(jìn)程中,有必要“翻新〞和完善治理機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題領(lǐng)域的全覆蓋和對(duì)主體治理能力的有效整合.北極治理是全球治理的重要一環(huán),當(dāng)前全球治理的機(jī)制性缺陷在北極治理進(jìn)程中無(wú)疑也有明顯的表達(dá).
北極事務(wù)沒(méi)有統(tǒng)一適用的單一國(guó)際條約.[8]當(dāng)前北極事務(wù)的治理機(jī)制主要由北極理事會(huì)等相關(guān)論壇和涉及北極地區(qū)事務(wù)的假設(shè)干國(guó)際協(xié)定所建構(gòu).北極理事會(huì)是1996年成立的一個(gè)高級(jí)別論壇,旨在提供一個(gè)促進(jìn)北極國(guó)家在北極原住民的參與下,在廣泛的北極議題(涉及軍事平安的有關(guān)問(wèn)題除外),尤其是在北極地區(qū)可持續(xù)開(kāi)展與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上進(jìn)行合作、協(xié)調(diào)和互動(dòng)的平臺(tái).[9]這個(gè)高級(jí)別論壇由8個(gè)理事會(huì)成員(8個(gè)北極國(guó)家)、6個(gè)永久參與者(代表北極原住民的6個(gè)組織)、6個(gè)工作組(負(fù)責(zé)理事會(huì)的研究、監(jiān)測(cè)和其他工作)和38個(gè)觀察員(非北極國(guó)家、政府間組織和非政府間組織)組成[10](詳見(jiàn)表1).北極理事會(huì)的主要工作是定期通過(guò)其工作組進(jìn)行全面、前沿的環(huán)境、生態(tài)和社會(huì)評(píng)估,到目前為止,北極理事會(huì)只通過(guò)了三項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)定,分別是?北極航空和海上搜救合作協(xié)定?(2022年)、?北極海洋石油污染防范和應(yīng)對(duì)合作協(xié)定?(2022年)及?關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作的協(xié)定?(2022年).可見(jiàn), 目前北極理事會(huì)的大局部制度建構(gòu)是基于成員國(guó)之間的宣言或無(wú)約束力的國(guó)際條約之上,因此具有明顯的“軟法〞特征,難以實(shí)現(xiàn)更深層次的合作.[11]不僅如此,北極理事會(huì)作為一個(gè)論壇沒(méi)有自己的預(yù)算, 所有工程和建議都由一個(gè)或多個(gè)北極國(guó)家贊助,有些工程還需要其他實(shí)體的支持.北極理事會(huì)也沒(méi)有執(zhí)行權(quán),無(wú)法執(zhí)行其準(zhǔn)那么、評(píng)估或建議,這一權(quán)利屬于各北極國(guó)家所有.此外,北極理事會(huì)主席每?jī)赡暧杀睒O國(guó)家輪流擔(dān)任,歷任主席都會(huì)根據(jù)自己的價(jià)值偏好和政策關(guān)注點(diǎn)制定任期內(nèi)的優(yōu)先方案.當(dāng)前的北極理事會(huì)主席是冰島,冰島作為輪值主席(2022G2022年)的四個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)分別是:北極海洋環(huán)境、氣候和綠色能源解決方案、北極人民和社區(qū)以及更強(qiáng)大的北極理事會(huì).但是,北極理事會(huì)這一安排又產(chǎn)生了政策難以連貫的問(wèn)題,上一任輪值主席國(guó)在兩年任期內(nèi)未能完成的工作,在下一任上臺(tái)后,根本上都會(huì)不了了之.[12]
涉及北極地區(qū)事務(wù)的假設(shè)干國(guó)際協(xié) 定 包 括 6 大 門(mén) 類(lèi) 的 21 個(gè) 條約.[13]如,涉及領(lǐng)土主權(quán)類(lèi)別的?斯瓦爾巴條約?(1920,巴黎);涉及海洋、航運(yùn)、漁業(yè)類(lèi)別的?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?(1982,蒙特哥灣);涉及氣候變化和環(huán)境類(lèi)別的?聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約?(1992,紐約)等.這其中,又以?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?為核心的海洋法治理體系對(duì)北極治理的影響和意義最大.但?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?在北極治理中的效用也不樂(lè)觀,雖然該公約作為權(quán)威的國(guó)際海洋法律安排適用于北極地區(qū), 也在北極治理中發(fā)揮出不可或缺的作用,不過(guò),由于?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?本身就是世界各國(guó)的主張經(jīng)過(guò)折中和妥協(xié)的產(chǎn)物,尤其是許多條款的不具體性以及未作明確規(guī)定的問(wèn)題,都使得諸多矛盾與分歧依然存在,甚至某些矛盾還隨著該公約的生效而日益凸顯,并產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng).[14]可以預(yù)見(jiàn)的是,一旦在北極地區(qū)發(fā)生權(quán)利和利益沖突時(shí),各國(guó)會(huì)利用這種模糊與抽象的條約規(guī)定聲張自己的利益主張,對(duì)條款作出有利于自己的解釋,如此反而會(huì)加深各國(guó)的爭(zhēng)執(zhí)與矛盾.而且,?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?表達(dá)的是國(guó)際海洋法的一般性規(guī)定,并不是為北極量身制定,也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā),對(duì)該地區(qū)的具體問(wèn)題做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定,因而并缺乏以解決北極地區(qū)面臨的治理問(wèn)題.[15](P61)由此可見(jiàn),雖然隨著實(shí)踐的不斷深入,北極治理機(jī)制在多個(gè)層面得到了推進(jìn)和強(qiáng)化,但現(xiàn)階段的北極治理機(jī)制對(duì)北極治理的協(xié)同性需求依然存在著不適應(yīng)性.有效應(yīng)對(duì)北極事務(wù)的挑戰(zhàn)并構(gòu)建有效的北極治理架構(gòu),是北極治理的根本任務(wù)和主要目標(biāo).[16]
(三)應(yīng)對(duì)力薄弱與北極治理復(fù)雜性需求間的矛盾
北極治理議題涵蓋十分廣泛,從保護(hù)原住民的權(quán)利和文化到促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)展,從生態(tài)系統(tǒng)復(fù)原到環(huán)境污染的防治,從科學(xué)研究到資源開(kāi)發(fā)和水域開(kāi)放,甚至包括領(lǐng)土主權(quán)聲張爭(zhēng)議,所有這些涉及北極地區(qū)的事務(wù)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)都是北極治理的議題,具體的治理事項(xiàng)更是不可枚舉.而且由于北極地區(qū)處于一個(gè)極端惡劣的地理?xiàng)l件,它的生態(tài)系統(tǒng)、氣候環(huán)境還有當(dāng)?shù)卦∶竦纳罘绞降榷加衅洫?dú)特性,可以說(shuō)北極是一個(gè)對(duì)環(huán)境十分敏感的地區(qū),與全球其他地區(qū)相比,更脆弱也更難治理,一旦發(fā)生改變,對(duì)當(dāng)?shù)靥赜形锓N和環(huán)境的影響將是不可逆的,據(jù)北極理事會(huì)下設(shè)的北極動(dòng)植物保護(hù)工作組(CAFF) 的報(bào)告所提供的數(shù)據(jù),預(yù)計(jì)未來(lái)45年,北極熊的數(shù)量將受海冰縮減的影響而減少30%;[17]在加拿大境內(nèi)的一種名叫象牙鷗的高北極物種自20世紀(jì)80年代以來(lái)已經(jīng)減少了80%;[18]在已經(jīng)消失的21種北極語(yǔ)言中,有48%是1990年以來(lái)發(fā)生的,且語(yǔ)言消亡的速度越來(lái)越快.[19]除此以外,對(duì)北極治理造成最大挑戰(zhàn)的還是北極地區(qū)正經(jīng)歷的劇烈而快速的環(huán)境變化.北極地區(qū)的氣溫上升速度是全球平均水平的兩倍多,氣候變暖改變著北極的自然環(huán)境、威脅著北極特有的生態(tài)系統(tǒng),使北極地區(qū)發(fā)生了許多變化,比方,由于永久凍土解凍、海平面上升和南方物種北遷,導(dǎo)致北極的淡水生態(tài)系統(tǒng)正在失去維持獨(dú)特物種生存的能力.極端嚴(yán)寒的氣候曾長(zhǎng)期使人類(lèi)對(duì)北極生態(tài)運(yùn)作過(guò)程的影響保持在極低的水平,而氣候變化正推動(dòng)人類(lèi)的北極活動(dòng)進(jìn)入活潑的新時(shí)期,對(duì)北極地區(qū)帶來(lái)的影響和沖擊是巨大而又深遠(yuǎn)的.顯然, 北極地區(qū)繁多復(fù)雜的治理領(lǐng)域和問(wèn)題有著相應(yīng)多樣化的治理需求,這對(duì)北極治理能力是巨大的考驗(yàn).
當(dāng)前的北極治理能力在涉及國(guó)家權(quán)利和核心利益的問(wèn)題上也顯得力不從心,這主要表現(xiàn)在局部國(guó)家對(duì)北極地區(qū)主權(quán)權(quán)利的爭(zhēng)奪等問(wèn)題.對(duì)北極提出領(lǐng)土主張的主要有俄羅斯、美國(guó)、加拿大、丹麥和挪威五國(guó),而最早對(duì)北極提出領(lǐng)土訴求的是加拿大.[20]目前,北極的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端主要剩下加拿大和丹麥之間的漢斯島,兩國(guó)采取冷處理的方式,矛盾根本可以忽略不計(jì),但北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端卻不曾減少,其中主要的主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端就是北極海底大陸架問(wèn)題.由于北極理事會(huì)被明確排除了軍事平安領(lǐng)域的治理權(quán),對(duì)這一問(wèn)題的治理主要依靠相關(guān)國(guó)際法、條約與國(guó)際共識(shí).對(duì)于北極領(lǐng)土的劃分有兩種主張:一是加拿大和俄羅斯主張的扇形劃分原那么;二是近年來(lái)依據(jù)海底大陸架主張劃分原那么,主要法律依據(jù)是1982年通過(guò)的?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?.[21]扇形原那么是指北極鄰近國(guó)家以其領(lǐng)土的東西兩端為端點(diǎn), 分別與北極點(diǎn)連接,形成的扇形區(qū)域應(yīng)當(dāng)屬于該鄰近國(guó)家所有.該原那么最早由加拿大于1907年提出, 得到俄羅斯的支持,不過(guò)沒(méi)有得到國(guó)際公認(rèn).而按照?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?對(duì)大陸架的定義,沿海國(guó)的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸,擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土,如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里,那么擴(kuò)展到二百海里的距離.[22]由于沿海國(guó)對(duì)大陸架享有專(zhuān)屬主權(quán)權(quán)利,為擴(kuò)大本國(guó)大陸架管轄范圍,俄羅斯、加拿大和丹麥都主張羅蒙諾索夫海嶺是其各自領(lǐng)土的自然延伸,并積極尋找于己有利的證據(jù).[23]隨著北極形勢(shì)的變化,將來(lái)北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端恐將愈演愈烈.由于缺乏有效的治理手段和能力,這些問(wèn)題在較長(zhǎng)時(shí)期都難以得到妥善解決,面對(duì)北極地區(qū)大量的復(fù)雜性治理需求,現(xiàn)階段的北極治理能力缺口可見(jiàn)一斑.
二 、北極治理“內(nèi)卷化〞形成的主要原因
對(duì)北極治理“內(nèi)卷化〞的形成原因進(jìn)行深入分析,是推動(dòng)北極治理不斷走向善治的關(guān)鍵.北極治理 “內(nèi)卷化〞的出現(xiàn)無(wú)疑是多方面因素共同造成的結(jié)果,不少學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過(guò)深入的闡述,比方有些學(xué)者所指出的當(dāng)前北極治理存在“治理機(jī)制碎片化〞、“相關(guān)國(guó)際法碎片化〞的問(wèn)題以及北極治理具有特殊性等問(wèn)題,都是北極治理“內(nèi)卷化〞和困境出現(xiàn)的重要原因.應(yīng)該說(shuō),北極治理“內(nèi)卷化〞是一個(gè)歷史現(xiàn)象,須放進(jìn)北極治理的歷史進(jìn)程和人類(lèi)開(kāi)展的時(shí)代背景中加以考量.當(dāng)前北極治理進(jìn)程中出現(xiàn)的不完善性的背后有著深層次的原因,涉及主體的能力、意愿和權(quán)力、利益等問(wèn)題,具體來(lái)說(shuō),當(dāng)前北極治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化〞主要有認(rèn)知水平、理念意愿和能力手段三個(gè)方面的原因.
(一)認(rèn)知水平深刻影響治理進(jìn)程的有效開(kāi)展
治理過(guò)程是認(rèn)知活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一,治理活動(dòng)的開(kāi)始與治理問(wèn)題的出現(xiàn)之間存在一個(gè)認(rèn)知環(huán)節(jié).有學(xué)者認(rèn)為“治理活動(dòng)和治理問(wèn)題是相伴而生的〞,這一觀點(diǎn)值得商榷,相伴而生意味著同時(shí)性,而在實(shí)際情況中,治理相對(duì)于問(wèn)題的出現(xiàn)往往是滯后的.嚴(yán)格來(lái)說(shuō),只有當(dāng)主體認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的存在, 意識(shí)到問(wèn)題的后果,并將問(wèn)題上升為治理議題時(shí),治理活動(dòng)才正式開(kāi)始,在北極治理進(jìn)程中,主體的認(rèn)知水平對(duì)治理活動(dòng)影響是全過(guò)程的.
一是認(rèn)知水平影響治理的準(zhǔn)確度.尤其是諸如氣候變化這一類(lèi)的問(wèn)題,具有明顯的長(zhǎng)周期和緩慢漸變的特點(diǎn),很多氣候問(wèn)題及其帶來(lái)的影響不能很快地表達(dá)出來(lái),并且相關(guān)問(wèn)題在不同區(qū)域和不同時(shí)期的表現(xiàn)形式會(huì)有很大的不同,這增加了認(rèn)識(shí)的難度.現(xiàn)階段雖然專(zhuān)家們普遍認(rèn)為地球正在變暖,但這在多大程度上直接歸因于人類(lèi)活動(dòng)或是由人類(lèi)活動(dòng)造成的尚不清楚,人類(lèi)活動(dòng)對(duì)此問(wèn)題的影響極難評(píng)估.[24]正是由于北極治理相關(guān)問(wèn)題與矛盾的暴露需要一定的累積,因而對(duì)它的認(rèn)識(shí)有一個(gè)不斷提升的過(guò)程,并不是一蹴而就的.
二是認(rèn)知水平影響治理科學(xué)化.為了充分展示北極治理問(wèn)題的全貌,治理主體要依靠科學(xué)的方式方法,設(shè)置一系列指標(biāo)體系,通過(guò)監(jiān)測(cè)獲得和生成數(shù)據(jù)與信息,再做出相應(yīng)的處理和評(píng)估,這在科學(xué)治理中起著根底性的作用.以北極地區(qū)生物多樣性的保護(hù)和治理為例,為了實(shí)現(xiàn)治理科學(xué)化,必須獲得北極地區(qū)生物資源和生存環(huán)境的當(dāng)前及歷史狀況等方面的準(zhǔn)確信息,而北極地區(qū)的監(jiān)測(cè)能力和手段有限,采樣嚴(yán)重缺乏,并且一直以來(lái),北極監(jiān)測(cè)的做法根本上就是支離破碎和不完整的.[25]在氣候變化為主要因素的影響下,北極生物多樣性正經(jīng)歷一場(chǎng)劇烈而加速的變化,但由于目前北極不興旺的觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系, 很難在復(fù)雜而又廣闊的北極地區(qū)發(fā)現(xiàn)和確定生物多樣性的具體而完整的變化情況.
三是認(rèn)知偏差影響治理的有效性.北極地區(qū)不僅集中了全球氣候變化問(wèn)題,也因氣候變化成為其他國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的聚集地.[26](P291)雖然氣候變化在北極地區(qū)的表現(xiàn)是顯而易見(jiàn)的,但這卻主要是由北極以外地區(qū)的人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致的,因而,北極氣候問(wèn)題只有在全球框架和公約下才能得到有效治理.?巴黎協(xié)定?是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的重要框架性安排,美國(guó)作為當(dāng)前全球第二大溫室氣體排放國(guó)和累計(jì)世界最大溫室氣體排放國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候治理時(shí)過(guò)于強(qiáng)調(diào)本國(guó)的短期經(jīng)濟(jì)利益,削弱了全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的努力.例如,美國(guó)總統(tǒng)特朗普認(rèn)為?巴黎協(xié)定?有損美國(guó)利益,降低美國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力,并帶來(lái)不公平的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),在2022年6月宣布退出?巴黎協(xié)定?.值得注意的是,美國(guó)政府也沒(méi)有簽署?京都議定書(shū)?,時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什在2022年曾表示,議定書(shū)要求太高會(huì)損害美國(guó)的經(jīng)濟(jì),不會(huì)將條約提交國(guó)會(huì)批準(zhǔn).雖然美國(guó)的短視行為不會(huì)改變?nèi)驊?yīng)對(duì)氣候變化的決心與行動(dòng),但美國(guó)的態(tài)度或?qū)?lái)不確定性,影響減排力度.可見(jiàn),狹隘的國(guó)家利益會(huì)影響認(rèn)知客觀性,進(jìn)而影響治理的效力.
(二)國(guó)家間的治理理念與意愿暫難整合
當(dāng)前的北極治理仍是以主權(quán)國(guó)家為核心主體的.主權(quán)國(guó)家有其自身固有的價(jià)值立場(chǎng)和廣泛的國(guó)家利益訴求,這反映在治理中就是各個(gè)國(guó)家治理理念和意愿的差異.治理理念和意愿差異的背后是國(guó)家利益和價(jià)值的分歧,而全球共同價(jià)值體系的缺失,成為全球性治理的一個(gè)重要制約因素,因?yàn)楣餐瑑r(jià)值體系是全球性治理的關(guān)鍵.[27]近年來(lái)相關(guān)國(guó)家都對(duì)北極事務(wù)和北極治理發(fā)布過(guò)國(guó)家政策文件,說(shuō)明本國(guó)的治理理念和意愿,指導(dǎo)國(guó)家的北極治理行動(dòng),在北極治理進(jìn)程中,各主權(quán)國(guó)家的治理理念與意愿短期內(nèi)難以得到有效整合,這主要表達(dá)在三個(gè)方面.
一是大國(guó)的北極戰(zhàn)略理念普遍發(fā)生轉(zhuǎn)向.以美、俄兩國(guó)北極政策為例.2022年俄羅斯北極科考隊(duì)從北極點(diǎn)下潛至海底,插上一面鈦合金制造的俄羅斯國(guó)旗,“宣示主權(quán)〞意味濃厚,而2022年美國(guó)總統(tǒng)特朗普有意購(gòu)置格陵蘭島的新聞也引發(fā)全球熱議,兩起事件說(shuō)明美、俄兩國(guó)對(duì)北極地區(qū)的關(guān)注和博弈已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段.在俄羅斯的北極政策文件中,國(guó)家平安是核心原那么,認(rèn)為俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)的軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境和社會(huì)及人道主義平安,對(duì)于確保俄羅斯的北極主權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展具有戰(zhàn)略意義.[28]同時(shí),美國(guó)政府對(duì)北極高度重視,向北極傾注更多外交和軍事資源,如增強(qiáng)美國(guó)在北極地區(qū)的軍事存在,并將“美國(guó)優(yōu)先〞政策適用于北極的經(jīng)濟(jì)治理議題,表現(xiàn)出利己排他的價(jià)值取向,[29]強(qiáng)調(diào)“美國(guó)在北極地區(qū)有著獨(dú)特的關(guān)鍵性利益〞.大國(guó)的北極戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向反映出各大國(guó)愈發(fā)重視北極地區(qū)巨大的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值,也展現(xiàn)了各大國(guó)確保本國(guó)在北極治理中權(quán)益最大化的決心.
二是北極國(guó)家間的利益沖突較為明顯.以北極航道的治理理念分歧為例.北極航道主要由兩條航道構(gòu)成,分別是大局部航段位于俄羅斯北部沿海的東北航道(俄稱(chēng)北方海航道)和大局部航段位于加拿大北極群島水域的西北航道,西北航道是大西洋和太平洋之間最短的航道,但航行與港口條件不如東北航道.加拿大1973年起宣稱(chēng)西北航道所屬的北極群島水域?qū)儆诩幽么蟮膬?nèi)水,并于1985年劃定了直線(xiàn)基線(xiàn),此后,加拿大政府反復(fù)重申對(duì)西北航道擁有主權(quán).而美國(guó)與歐盟對(duì)此竭力反對(duì),主張西北航道是國(guó)際海路,各國(guó)享有航行自由的權(quán)利.同時(shí),俄羅斯對(duì)北方海航道開(kāi)發(fā)也有著復(fù)雜的心態(tài),一方面囿于資金能力有限,需要中國(guó)等國(guó)的資金參與,另一方面又不愿失去其在北方海航道開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)權(quán),要求在北極地區(qū)開(kāi)發(fā)中必須占據(jù)主導(dǎo)地位.治理主體的理念意愿差異,尤其是主要大國(guó)間的權(quán)利分歧是北極治理合作的一大障礙.
三是域外國(guó)家仍缺乏北極治理話(huà)語(yǔ)權(quán).本質(zhì)上北極治理就是全球性治理,域外國(guó)家參與北極事務(wù)是承當(dāng)國(guó)際責(zé)任的表現(xiàn),并且域外國(guó)家在北極沒(méi)有主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)議,沒(méi)有復(fù)雜的利益糾葛,更能提出具有普遍代表性的治理理念.但北極主要大國(guó)不愿意域外國(guó)家充分參與到北極治理進(jìn)程中,通過(guò)設(shè)定各種規(guī)那么進(jìn)行額外限制,如明確觀察員國(guó)的主要作用就是觀察北極理事會(huì)的工作,主要在工作組一級(jí)參與相關(guān)的工程,而工程的發(fā)起和領(lǐng)導(dǎo)者只能是北極國(guó)家或永久參與者,此外,為了防止域外國(guó)家通過(guò)財(cái)政資助控制工程,理事會(huì)還特別規(guī)定觀察員對(duì)任何特定工程的財(cái)政捐助不得超過(guò)北極國(guó)家提供的資金額. 總體看,域外國(guó)家的北極治理話(huà)語(yǔ)權(quán)受到嚴(yán)格限制,對(duì)北極治理的奉獻(xiàn)潛能無(wú)法得到釋放.全球性治理中最突出的矛盾問(wèn)題就是國(guó)家利益和全球利益之間的沖突問(wèn)題,而利益沖突嚴(yán)重影響治理理念和意愿的整合,這會(huì)使全球性治理陷入集體行動(dòng)的困境.[30]
(三)能力手段缺乏成為北極治理最大掣肘
治理是對(duì)資源的配置.對(duì)北極治理來(lái)說(shuō),需要投入的資源十分巨大,雖然各國(guó)都重視北極治理的重要意義,但參與北極治理需要足夠的財(cái)力資源和科研能力作保證,當(dāng)前的北極治理在能力和手段上都存在較大缺乏.
一是北極特殊環(huán)境帶來(lái)的治理困難.以北極科研和開(kāi)發(fā)為例.由于北極位于浮冰上,難以設(shè)置固定永久的科研設(shè)施設(shè)備,建立科研浮冰站成了不二選擇,但這既困難又昂貴,前期規(guī)劃籌備時(shí)間長(zhǎng)、建站物資和設(shè)備復(fù)雜繁多,還要建立后勤基地,投資額可見(jiàn)一斑.而開(kāi)發(fā)北極資源代價(jià)更大,一年中可以施工的工期很短,開(kāi)發(fā)時(shí)間以十年計(jì),還必須克服在凍土或冰面上豎架挖井的難題,此外現(xiàn)代化的生活設(shè)施和勞動(dòng)力高工資也是巨大負(fù)擔(dān).據(jù)計(jì)算,在北冰洋的波弗特海上鉆探一口油井是墨西哥灣相似井本錢(qián)的50倍以上.[31]
二是治理工程林立,推高治理本錢(qián).北極治理議題都是系統(tǒng)性、綜合性程度高,問(wèn)題緊密耦合的領(lǐng)域.維護(hù)北極生物多樣性是北極治理的重要工作,由于北極地區(qū)擁有多種多樣的海洋、淡水和陸地生境,所有這些生態(tài)系統(tǒng)都受到不斷變化的北極環(huán)境的影響,因而北極生物多樣性監(jiān)測(cè)包括海洋生態(tài)系統(tǒng)方案、淡水生態(tài)系統(tǒng)方案、陸地生態(tài)系統(tǒng)方案和沿海海岸生態(tài)系統(tǒng)方案等,每一個(gè)方案又包括各子工程, 這些工程都必須得到源源不斷的資金支持才能長(zhǎng)期進(jìn)行下去.
三是北極治理資源與力量供給缺乏.現(xiàn)有的北極知識(shí)與數(shù)據(jù)缺乏以呈現(xiàn)北極環(huán)境改變的全息圖, 為了增進(jìn)對(duì)北極環(huán)境變化的了解,有必要改良研究方法、采用新興技術(shù)、利用好當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)知識(shí)、提高工作協(xié)調(diào)性并增加取樣,這需要投入更多的資源.在現(xiàn)有機(jī)制下,所有治理工程和建議都由一個(gè)或多個(gè)北極國(guó)家贊助,域外國(guó)家對(duì)北極治理的投入受到嚴(yán)格限制,但域內(nèi)國(guó)家對(duì)北極治理的投入畢竟是有限的,這樣的供給機(jī)制無(wú)疑會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的困境.改變目前北極治理力量供給缺乏的狀況,亟需改革現(xiàn)有體制規(guī)章屏障,只有接納有實(shí)力的國(guó)家深度參與,才能有效解決北極治理中的能力和資源缺口問(wèn)題.
三 、破解北極治理“內(nèi)卷化〞的中國(guó)應(yīng)對(duì)
在全球氣候變暖和全球化深入開(kāi)展的背景下,北極問(wèn)題具有全球意義和國(guó)際影響.中國(guó)參與北極治理合法性毋庸置疑.首先中國(guó)是“近北極國(guó)家〞,是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方,北極的環(huán)境變化對(duì)中國(guó)的氣候系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境有直接影響,并關(guān)系到農(nóng)林牧副漁等各領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)利益.其次,中國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體和重要的貿(mào)易大國(guó),在資金、市場(chǎng)、航運(yùn)等方面具有優(yōu)勢(shì),同時(shí)中國(guó)也是科技大國(guó),在極地科研的技術(shù)、設(shè)備、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等方面都有較強(qiáng)實(shí)力,可以為北極治理發(fā)揮重要作用.第三,中國(guó)是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó),在維護(hù)世界和平與平安、促進(jìn)國(guó)際社會(huì)共同利益方面承當(dāng)著重大的責(zé)任,中國(guó)積極參與治理北極,維護(hù)北極和平穩(wěn)定與可持續(xù)開(kāi)展,是中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)承當(dāng)國(guó)際義務(wù)的生動(dòng)表達(dá).但中國(guó)作為北極域外國(guó)家在北極不享有領(lǐng)土主權(quán),未來(lái)應(yīng)本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)〞的根本原那么,著力提升北極治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)重,著力夯實(shí)北極科研能力,并不斷探索保護(hù)與開(kāi)發(fā)相統(tǒng)一的治理新路徑.
(一)進(jìn)一步提升在北極治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)重
北極是世界的北極,實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的良好治理事關(guān)全球的共同利益.一方面,局部北極地區(qū)事務(wù)雖然是地區(qū)性的,但其影響是全球性的,例如北極地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和氣候變化都深刻影響全人類(lèi)的福祉. 另一方面,有些北極事務(wù)本身就是全球性的,比方,雖然北極地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)分屬8個(gè)北極國(guó)家,且北冰洋沿岸國(guó)還擁有相關(guān)管轄海域,但北冰洋也有公海和國(guó)際海底區(qū)域,依據(jù)?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?等國(guó)際條約,公海海域和國(guó)際海底區(qū)域?qū)λ袊?guó)家開(kāi)放,不管其為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó),另外,根據(jù)?斯瓦爾巴條約?, 所有締約國(guó)公民可以自由進(jìn)出斯瓦爾巴群島,進(jìn)行任何不違反挪威政府法律的行為.可見(jiàn),對(duì)北極國(guó)際公海等區(qū)域的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用是全球各國(guó)共同分擔(dān)的事權(quán),涉及全球的共同利益.但是中國(guó)目前在北極治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)還十分有限,亟需進(jìn)一步提升話(huà)語(yǔ)權(quán)重.
一是要提供科學(xué)理念,提高話(huà)語(yǔ)影響力.當(dāng)前北極治理面臨許多問(wèn)題與挑戰(zhàn),深層次矛盾日益暴露,面對(duì)當(dāng)前的治理難題與困境,亟需建立新的開(kāi)展觀、利益觀和治理觀,創(chuàng)新治理理念.中國(guó)提出的構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體思想深刻答復(fù)了“世界怎么了〞“人類(lèi)怎么辦〞的時(shí)代課題,為人類(lèi)的開(kāi)展提供新的理念選擇,既是破解世界對(duì)中國(guó)疑慮的中國(guó)智慧,也是為人類(lèi)更好解決治理難題的中國(guó)方案.在北極治理中,人類(lèi)命運(yùn)共同體思想對(duì)于整合國(guó)家間的治理理念與意愿、化解國(guó)家間利益沖突、實(shí)現(xiàn)利益共生和合作共贏具有巨大的理論和現(xiàn)實(shí)意義,中國(guó)應(yīng)在北極治理實(shí)踐中不斷宣傳、闡釋和踐行人類(lèi)命運(yùn)共同體理念,增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同,使人類(lèi)命運(yùn)共同體思想成為北極治理中高度的理念自覺(jué).
二是要依托有效平臺(tái),增強(qiáng)話(huà)語(yǔ)傳播力.傳播方式?jīng)Q定著我國(guó)北極政策的理念、文本內(nèi)容等能否得到有效傳播.[32]增強(qiáng)話(huà)語(yǔ)傳播力首先要利用好現(xiàn)有多邊和雙邊交流方式,有效開(kāi)展國(guó)際對(duì)話(huà).在舉辦多邊論壇方面,2022年中國(guó)成功承辦北極科學(xué)頂峰周活動(dòng),開(kāi)亞洲國(guó)家承辦之先河;在開(kāi)展雙邊對(duì)話(huà)方面,中、美2022年就建立了海洋法和極地事務(wù)年度對(duì)話(huà)機(jī)制;與域內(nèi)外國(guó)家合作方面,中國(guó)與冰島在2022年簽署了北極合作框架協(xié)議,這是中國(guó)首次與北極國(guó)家締結(jié)北極領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)協(xié)議.此外,中國(guó)與日本、韓國(guó)在2022年啟動(dòng)北極事務(wù)高級(jí)別對(duì)話(huà),同英國(guó)、法國(guó)也開(kāi)展雙邊海洋法和極地事務(wù)對(duì)話(huà).通過(guò)這些平臺(tái),中國(guó)得以有效地交流分享相關(guān)政策理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提升了中國(guó)北極事務(wù)的話(huà)語(yǔ)權(quán)重,應(yīng)總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法,不斷增強(qiáng)中國(guó)話(huà)語(yǔ)傳播力.未來(lái)還可以通過(guò)公共外交渠道開(kāi)展交流,如支持和鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)與外國(guó)智庫(kù)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展交流和對(duì)話(huà),宣介中國(guó)智慧和方案.
(二)進(jìn)一步提升在北極治理中的能力建設(shè)
中國(guó)作為北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者,也是北極治理的奉獻(xiàn)者,中國(guó)不僅應(yīng)為北極治理奉獻(xiàn)中國(guó)智慧,也要提供豐富的公共產(chǎn)品和資源.北極具有重要的科研價(jià)值,科考既是當(dāng)前中國(guó)在北極治理中最為關(guān)切的利益之一,同時(shí)也是中國(guó)有效介入北極事務(wù)的最正確方式.[33]但是,中國(guó)參與北極科考事務(wù)的程度和廣度還是比擬欠缺,比方在北極理事會(huì)機(jī)制下,中國(guó)目前僅參與了北極留鳥(niǎo)建議、維持北極觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)及2022G2022年北極生物多樣性行動(dòng)三個(gè)工程,資源奉獻(xiàn)量與中國(guó)的國(guó)家實(shí)力和國(guó)際地位不匹配. 探索和認(rèn)知北極是北極問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域,中國(guó)對(duì)北極科研的投入力度還有很大的深化空間.
一是要著力提高北極科學(xué)考察和研究能力.自1996年中國(guó)成為國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)成員國(guó)以來(lái), 中國(guó)的北極科研活動(dòng)日趨活潑.2022年,中國(guó)在斯匹次卑爾根群島的新奧爾松地區(qū)建成擁有全球極地科考中規(guī)模最大的空間物理觀測(cè)點(diǎn)的“中國(guó)北極黃河站〞.截至2022年底,中國(guó)已成功進(jìn)行10次北極海洋綜合科學(xué)考察和16次北極黃河站科學(xué)考察,實(shí)現(xiàn)了對(duì)北極觀測(cè)、調(diào)查和科研的常規(guī)化.得益于極地科考船站平臺(tái),中國(guó)在北極地區(qū)已逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質(zhì)等多學(xué)科觀測(cè)體系.由于技術(shù)裝備是認(rèn)知、利用和保護(hù)北極的根底,[8]未來(lái),應(yīng)加強(qiáng)北極科考站點(diǎn)和科考船舶等科研和保障平臺(tái)的建設(shè)與維護(hù)并提升其功能,推進(jìn)新一代極地科學(xué)考察破冰船的建造工作,進(jìn)一步提升中國(guó)在北極科考和研究的能力.
二是要著力培養(yǎng)北極專(zhuān)業(yè)人才和科研團(tuán)隊(duì).長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)極地研究偏向以南極科考為重,因而北極科研存在隊(duì)伍規(guī)模過(guò)小、年齡結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題,這已成為制約中國(guó)提升北極科技競(jìng)爭(zhēng)力的主要障礙因素.因此,提升北極科研的能力和水平,要重視北極科研人才隊(duì)伍建設(shè).首先,要依托高校和科研機(jī)構(gòu)培養(yǎng)北極自然科學(xué)方面的人才.2022年,由北京師范大學(xué)等25所國(guó)內(nèi)高校共建的中國(guó)高校極地聯(lián)合研究中心成立,這對(duì)于加強(qiáng)極地科研能力、提高我國(guó)極地科學(xué)與教育水平具有重大戰(zhàn)略意義.接下來(lái),可以進(jìn)一步整合全國(guó)高校的北極科研力量和協(xié)同創(chuàng)新能力,完善北極科教體系和應(yīng)用平臺(tái)建設(shè),加強(qiáng)北極科研人才的國(guó)際交流.其次,要大力培養(yǎng)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才.加強(qiáng)包括北極政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、歷史、文化以及北極活動(dòng)管理等方面的北極社會(huì)科學(xué)研究,培養(yǎng)造就一批高水平人文領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者.此外,還要做好科普教育工作.引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注北極、了解北極,提高公民的北極意識(shí)和北極科研興趣.
(三)在北極治理中堅(jiān)持保護(hù)與開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一
傳統(tǒng)的北極治理路徑有很多不合理之處.一方面治理規(guī)那么不民主,在規(guī)那么的制定、解釋、適用全過(guò)程都表達(dá)出西方強(qiáng)國(guó)的意志和利益,大國(guó)利己主義表現(xiàn)得淋漓盡致,傾向于“叢林法那么〞的思維;另一方面具有明顯的二元對(duì)立價(jià)值觀,將保護(hù)與開(kāi)發(fā)對(duì)立,將治理與開(kāi)展對(duì)立,將效率與公平對(duì)立,傾向于“休克療法〞的思維.北極治理“內(nèi)卷化〞反映的是北極治理進(jìn)程中深層次的矛盾和挑戰(zhàn),破解北極治理“內(nèi)卷化〞需要立足于治理實(shí)踐、著眼于國(guó)際合作、致力于路徑創(chuàng)新.可持續(xù)是中國(guó)參與北極事務(wù)的根本目標(biāo),可持續(xù)就是要在北極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)利用和人類(lèi)活動(dòng)的可持續(xù)性,致力于北極的永續(xù)開(kāi)展.[8]實(shí)現(xiàn)可持續(xù)就是要在北極治理中堅(jiān)持保護(hù)與開(kāi)發(fā)的有機(jī)統(tǒng)一.
一是要依據(jù)國(guó)際法保護(hù)好北極.北極極端特殊的自然條件要求國(guó)際社會(huì)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在北極治理的首要地位.北極地區(qū)是地球生態(tài)平安的重要屏障,也是人類(lèi)文化多樣化的保護(hù)地,因此,保護(hù)北極一直是中國(guó)重要的北極政策目標(biāo)和主要政策主張,這也是中國(guó)認(rèn)真履行有關(guān)國(guó)際條約的義務(wù)、承當(dāng)保護(hù)北極責(zé)任的表達(dá).未來(lái),中國(guó)在積極參與北極國(guó)際治理進(jìn)程中,要堅(jiān)持維護(hù)以?聯(lián)合國(guó)憲章?和?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?為核心的現(xiàn)行北極國(guó)際治理體系,[8]以支持和參與北極理事會(huì)等治理機(jī)制的工作為主要路徑,為保護(hù)好北極的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)做出奉獻(xiàn).
二是要依法合理開(kāi)發(fā)北極資源.開(kāi)發(fā)利用北極資源是實(shí)現(xiàn)北極保護(hù)可持續(xù)的根本舉措,也是確保實(shí)現(xiàn)北極可持續(xù)開(kāi)展的主要途徑.北極地區(qū)資源豐富,主要有油氣和礦產(chǎn)資源、漁業(yè)資源、旅游資源和航道資源等,受到北極自然條件以及人類(lèi)現(xiàn)有技術(shù)和裝備水平的制約,當(dāng)前大規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)北極資源的可能性不大.現(xiàn)階段主要是做好北極開(kāi)發(fā)的中遠(yuǎn)期規(guī)劃和可行性研究工作,要明確企業(yè)在開(kāi)發(fā)利用北極資源方面,須遵循相關(guān)國(guó)際法和國(guó)際條約、尊重北極國(guó)家法律法規(guī)、尊重北極原住民的利益和合理關(guān)切,在保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境的前提下,以可持續(xù)的方式進(jìn)行,并鼓勵(lì)有實(shí)力企業(yè)利用自身的資金、技術(shù)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行小規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)試探,積累開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn),做好技術(shù)儲(chǔ)藏.此外,針對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)于中國(guó)北極開(kāi)發(fā)上的疑慮和擔(dān)憂(yōu),中國(guó)政府有必要進(jìn)一步闡發(fā)北極開(kāi)發(fā)的原那么立場(chǎng)和政策主張.
四、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前的北極治理正處于危與機(jī)并存的大環(huán)境中,一方面,在和平與開(kāi)展的時(shí)代主題下,北極治理得以在較穩(wěn)定的背景下開(kāi)展,另一方面,在世界面臨百年未有之大變局下,北極治理進(jìn)程中長(zhǎng)期積累的矛盾與新出現(xiàn)的問(wèn)題疊加,形成了北極治理既取得巨大成績(jī)又出現(xiàn)治理“內(nèi)卷化〞日益凸顯的復(fù)雜局面. 在推進(jìn)北極治理國(guó)際合作的進(jìn)程中,要尊重北極國(guó)家對(duì)北極大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)以及對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海域的管轄權(quán)和相關(guān)主權(quán)權(quán)利,尊重北極原住民的傳統(tǒng)、文化和開(kāi)展權(quán).同時(shí)也要看到北極治理與全人類(lèi)命運(yùn)與共,各國(guó)應(yīng)從全人類(lèi)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而非狹隘的國(guó)家短期利益出發(fā),應(yīng)該秉持共商、共建、共享新治理觀,而摒棄“叢林法那么〞等不合理思維,加深對(duì)北極治理的認(rèn)知、整合北極治理理念和意愿,擴(kuò)充北極治理的資源手段,切實(shí)提高北極治理能力,著力破解當(dāng)前存在的北極治理“內(nèi)卷化〞.而中國(guó)作為近北極大國(guó),與北極治理利益攸關(guān),未來(lái)中國(guó)要牢牢抓住北極開(kāi)展的歷史機(jī)遇,妥善破解北極治理“內(nèi)卷化〞,努力為北極地區(qū)的和平穩(wěn)定與可持續(xù)開(kāi)展提供中國(guó)方案、奉獻(xiàn)中國(guó)智慧、展示中國(guó)經(jīng)驗(yàn).
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北極治理“內(nèi)卷化〞與中國(guó)應(yīng)對(duì)
簡(jiǎn)要：摘 要:全球氣候變暖促使北極地區(qū)成為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展的新空間,北極治理正受到國(guó)際社會(huì)前所未有的關(guān)注.在相關(guān)國(guó)際法、國(guó)際條約和現(xiàn)有治理機(jī)制框架下,北極治理取得了一定的成績(jī)
摘 要:全球氣候變暖促使北極地區(qū)成為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展的新空間,北極治理正受到國(guó)際社會(huì)前所未有的關(guān)注.在相關(guān)國(guó)際法、國(guó)際條約和現(xiàn)有治理機(jī)制框架下,北極治理取得了一定的成績(jī),但由于認(rèn)知水平、理念意愿、能力手段等方面的制約,當(dāng)前北極治理存在開(kāi)放性缺乏、機(jī)制性缺陷和應(yīng)對(duì)力薄弱等明顯的“內(nèi)卷化〞問(wèn)題.準(zhǔn)確把握北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表現(xiàn)并深入剖析其形成原因,是實(shí)現(xiàn)北極善治的根底.中國(guó)作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方,參與北極事務(wù)由來(lái)已久, 未來(lái)可以本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)〞的根本原那么,著力提升北極治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)重,夯實(shí)北極科研能力,探索保護(hù)與開(kāi)發(fā)相統(tǒng)一的治理新路徑.
本文源自羅會(huì)鈞; 查云龍， 中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 發(fā)表時(shí)間：2022-06-29
關(guān)鍵詞:北極治理;內(nèi)卷化;治理合作;中國(guó)方案
本文研究的北極地區(qū)指的是北緯66度34分(北極圈)以?xún)?nèi)的廣闊地區(qū),包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地海岸帶及島嶼、北極苔原和最外側(cè)的泰加林帶,這里有著特殊的自然環(huán)境和地緣政治地位.近年來(lái),北極治理受到國(guó)際社會(huì)的日益關(guān)注,這一方面是由于北極地區(qū)的自然環(huán)境隨著全球氣候變暖而發(fā)生著快速變化;另一方面,人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開(kāi)展也需要開(kāi)辟新空間;此外,現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和裝備的進(jìn)步使得北極治理成為現(xiàn)實(shí)可能.北極治理有著長(zhǎng)期的歷史,在相關(guān)治理機(jī)制的運(yùn)作下,北極治理取得了一定的成績(jī).比方,1920年簽署的?斯瓦爾巴條約?確立了挪威對(duì)斯瓦爾巴群島的充分和不可分割的主權(quán),使該群島成為北極地區(qū)唯一的非軍事區(qū);為應(yīng)對(duì)美國(guó)和挪威等國(guó)對(duì)北極熊的過(guò)度商業(yè)捕獵,加拿大、丹麥、挪威、蘇聯(lián)和美國(guó)在1973年簽署了?保護(hù)北極熊協(xié)定?,對(duì)這一行為予以標(biāo)準(zhǔn)和限制.特別是在北極理事會(huì)成立后,北極治理在航空和海上搜救合作、海洋石油污染防治合作以及國(guó)際北極科學(xué)合作領(lǐng)域都取得很大的進(jìn)展.但由于種種原因,當(dāng)前北極治理存在諸多問(wèn)題,出現(xiàn)了明顯的“內(nèi)卷化〞開(kāi)展趨向.本文擬探討北極治理“內(nèi)卷化〞的表現(xiàn)及其成因,并提出中國(guó)破解北極治理“內(nèi)卷化〞效應(yīng)的初步方案.
一、北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表征
“內(nèi)卷化〞原是社會(huì)學(xué)概念,它的最初提出者是美國(guó)人類(lèi)學(xué)家戈登威澤,后經(jīng)過(guò)格爾茨進(jìn)一步開(kāi)展, 主要表示在受到外界條件制約的情況下,某個(gè)制度和模式不斷向內(nèi)部求開(kāi)展,使內(nèi)部精細(xì)和復(fù)雜化但模式本身得不到進(jìn)步的過(guò)程.黃宗智在他的?華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷?一書(shū)中,將格爾茨的農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化解釋為勞動(dòng)力邊際產(chǎn)量的遞減.[1](P6)黃教授的注釋雖與概念原意有所出入,引發(fā)了極大的爭(zhēng)議,但卻引入了勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率問(wèn)題,進(jìn)而開(kāi)展和豐富了這一概念,使之更適于應(yīng)用到人文社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域.后來(lái),杜贊奇在研究中國(guó)晚清和民國(guó)時(shí)期的國(guó)家政權(quán)建設(shè)時(shí),提出“國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化〞的概念,首次將這一社會(huì)學(xué)概念借用于政治領(lǐng)域.[2](P54G55)近年來(lái),內(nèi)卷化作為重要的學(xué)術(shù)概念和分析工具,已廣泛應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的研究.基于此,本文認(rèn)為 “內(nèi)卷化〞也可以應(yīng)用于北極治理研究,是分析當(dāng)前北極治理現(xiàn)狀和問(wèn)題的有力工具.當(dāng)前,北極治理體系內(nèi)部不斷精細(xì)化、復(fù)雜化而治理能力未得到提升,北極治理出現(xiàn)邊際效益遞減、治理赤字不斷擴(kuò)大的內(nèi)卷化問(wèn)題.現(xiàn)階段北極治理“內(nèi)卷化〞主要表現(xiàn)為開(kāi)放性缺乏、機(jī)制性缺陷和應(yīng)對(duì)力薄弱三大矛盾.
(一)開(kāi)放性缺乏與北極治理合作性需求間的矛盾
北極大陸和島嶼面積約800萬(wàn)平方公里,這些大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)分別屬于加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國(guó),從地理上看,這8個(gè)環(huán)北極國(guó)家屬于北極治理進(jìn)程的域內(nèi)國(guó)家.8個(gè)環(huán)北極國(guó)家的領(lǐng)土自然延伸到北極地區(qū)以?xún)?nèi),其中5國(guó)環(huán)繞北冰洋,因此,它們對(duì)北極事務(wù)最為關(guān)注,受北極地區(qū)的科研、環(huán)保與開(kāi)發(fā)的影響最大也最直接.毫無(wú)疑問(wèn),北極治理的最主要主體是域內(nèi)國(guó)家,也始于域內(nèi)國(guó)家.與此同時(shí),我們也認(rèn)識(shí)到,無(wú)論是氣候系統(tǒng)、地理環(huán)境,還是科學(xué)研究與經(jīng)濟(jì)開(kāi)展,全球都是一個(gè)統(tǒng)一的整體,各個(gè)局部緊密聯(lián)系、無(wú)法割裂,任何一個(gè)子系統(tǒng)發(fā)生變化都有可能引起更大范圍甚至全球范圍其他系統(tǒng)的變化.比方在氣候領(lǐng)域,北極作為地球最大的兩個(gè)熱穴區(qū)之一,在某種程度上可以看作是全球大氣對(duì)流尤其是大洋環(huán)流的中心地區(qū),而且,世界氣候變化的幅度在高緯度得以強(qiáng)化, 表現(xiàn)得更為明顯,根據(jù)“整體地球系統(tǒng)〞的概念,大氣對(duì)流與大洋環(huán)流的相互作用是影響全球氣候變化的最重要因素之一.[3]因而,可以說(shuō)北極治理是全球性問(wèn)題,具有明顯的全球合作性和非封閉的特征.
當(dāng)前,北極治理在現(xiàn)實(shí)上仍是北極國(guó)家尤其是北極地區(qū)的大國(guó)在發(fā)揮著主導(dǎo)作用,北極國(guó)家警惕域外國(guó)家對(duì)北極事務(wù)的介入,近年來(lái)地區(qū)保護(hù)主義的趨勢(shì)不斷加強(qiáng),限制域外國(guó)家在北極地區(qū)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)十清楚顯.[4]北極理事會(huì)是北極治理實(shí)踐中最重要的區(qū)域性機(jī)制安排,然而域外國(guó)家想要參加這一機(jī)制卻障礙重重.以中國(guó)為例,2022年中國(guó)開(kāi)始申請(qǐng)成為北極理事會(huì)的永久觀察員國(guó),但因局部成員否決未能實(shí)現(xiàn);[5]2022年4月,中國(guó)再次申請(qǐng)北極理事會(huì)的永久觀察員國(guó),北極理事會(huì)2022年部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議宣布接受中國(guó)等6個(gè)國(guó)家成為理事會(huì)正式觀察員國(guó).但據(jù)媒體報(bào)道,北極理事會(huì)成員國(guó)對(duì)此進(jìn)行了劇烈辯論,中國(guó)是申請(qǐng)參加名單上最有爭(zhēng)議的,它的候選身份獲得所有北歐國(guó)家的支持,而俄羅斯與加拿大在辯論中曾表示不同程度的反對(duì),雖然最后中國(guó)等6國(guó)獲得批準(zhǔn)成為正式觀察員,但它們將受到一份新制定的“觀察員規(guī)那么〞限制(人稱(chēng)“努克標(biāo)準(zhǔn)〞),這份規(guī)那么包括了俄羅斯和加拿大的一些要求,可以參加所有的會(huì)議,但部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議除外,且沒(méi)有決定權(quán).[6]可以看出,對(duì)于擴(kuò)充北極理事會(huì)規(guī)模的問(wèn)題,北極理事會(huì)各成員國(guó)意見(jiàn)不一,北歐國(guó)家希望將北極“國(guó)際化〞,而在北極控制了更多領(lǐng)土的俄羅斯和加拿大那么強(qiáng)烈反對(duì).[7]這種情況充分反映出在北極治理開(kāi)放性和國(guó)際化議題上,北極域內(nèi)外國(guó)家之間以及北極域內(nèi)不同國(guó)家之間存在一定程度上的利益沖突與競(jìng)爭(zhēng).在北極治理日益成為全球性問(wèn)題的背景下,開(kāi)放性缺乏與北極治理合作性需求間的矛盾仍相當(dāng)突出,是北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表現(xiàn)之一.
(二)機(jī)制性缺陷與北極治理協(xié)同性需求間的矛盾
當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局,全球性熱點(diǎn)問(wèn)題此起彼伏,人類(lèi)面臨的共同挑戰(zhàn)復(fù)雜多變,所有這些問(wèn)題都是全球治理的對(duì)象,而以主權(quán)國(guó)家為主的治理主體在應(yīng)對(duì)和解決全球性問(wèn)題時(shí)難免力不從心,甚至有些大國(guó)為了一己私利逃避責(zé)任,總體而言,傳統(tǒng)治理機(jī)制和模式已出現(xiàn)“邊際奉獻(xiàn)遞減〞. 所以,在破解治理“內(nèi)卷化〞、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理的進(jìn)程中,有必要“翻新〞和完善治理機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題領(lǐng)域的全覆蓋和對(duì)主體治理能力的有效整合.北極治理是全球治理的重要一環(huán),當(dāng)前全球治理的機(jī)制性缺陷在北極治理進(jìn)程中無(wú)疑也有明顯的表達(dá).
北極事務(wù)沒(méi)有統(tǒng)一適用的單一國(guó)際條約.[8]當(dāng)前北極事務(wù)的治理機(jī)制主要由北極理事會(huì)等相關(guān)論壇和涉及北極地區(qū)事務(wù)的假設(shè)干國(guó)際協(xié)定所建構(gòu).北極理事會(huì)是1996年成立的一個(gè)高級(jí)別論壇,旨在提供一個(gè)促進(jìn)北極國(guó)家在北極原住民的參與下,在廣泛的北極議題(涉及軍事平安的有關(guān)問(wèn)題除外),尤其是在北極地區(qū)可持續(xù)開(kāi)展與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上進(jìn)行合作、協(xié)調(diào)和互動(dòng)的平臺(tái).[9]這個(gè)高級(jí)別論壇由8個(gè)理事會(huì)成員(8個(gè)北極國(guó)家)、6個(gè)永久參與者(代表北極原住民的6個(gè)組織)、6個(gè)工作組(負(fù)責(zé)理事會(huì)的研究、監(jiān)測(cè)和其他工作)和38個(gè)觀察員(非北極國(guó)家、政府間組織和非政府間組織)組成[10](詳見(jiàn)表1).北極理事會(huì)的主要工作是定期通過(guò)其工作組進(jìn)行全面、前沿的環(huán)境、生態(tài)和社會(huì)評(píng)估,到目前為止,北極理事會(huì)只通過(guò)了三項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)定,分別是?北極航空和海上搜救合作協(xié)定?(2022年)、?北極海洋石油污染防范和應(yīng)對(duì)合作協(xié)定?(2022年)及?關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作的協(xié)定?(2022年).可見(jiàn), 目前北極理事會(huì)的大局部制度建構(gòu)是基于成員國(guó)之間的宣言或無(wú)約束力的國(guó)際條約之上,因此具有明顯的“軟法〞特征,難以實(shí)現(xiàn)更深層次的合作.[11]不僅如此,北極理事會(huì)作為一個(gè)論壇沒(méi)有自己的預(yù)算, 所有工程和建議都由一個(gè)或多個(gè)北極國(guó)家贊助,有些工程還需要其他實(shí)體的支持.北極理事會(huì)也沒(méi)有執(zhí)行權(quán),無(wú)法執(zhí)行其準(zhǔn)那么、評(píng)估或建議,這一權(quán)利屬于各北極國(guó)家所有.此外,北極理事會(huì)主席每?jī)赡暧杀睒O國(guó)家輪流擔(dān)任,歷任主席都會(huì)根據(jù)自己的價(jià)值偏好和政策關(guān)注點(diǎn)制定任期內(nèi)的優(yōu)先方案.當(dāng)前的北極理事會(huì)主席是冰島,冰島作為輪值主席(2022G2022年)的四個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)分別是:北極海洋環(huán)境、氣候和綠色能源解決方案、北極人民和社區(qū)以及更強(qiáng)大的北極理事會(huì).但是,北極理事會(huì)這一安排又產(chǎn)生了政策難以連貫的問(wèn)題,上一任輪值主席國(guó)在兩年任期內(nèi)未能完成的工作,在下一任上臺(tái)后,根本上都會(huì)不了了之.[12]
涉及北極地區(qū)事務(wù)的假設(shè)干國(guó)際協(xié) 定 包 括 6 大 門(mén) 類(lèi) 的 21 個(gè) 條約.[13]如,涉及領(lǐng)土主權(quán)類(lèi)別的?斯瓦爾巴條約?(1920,巴黎);涉及海洋、航運(yùn)、漁業(yè)類(lèi)別的?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?(1982,蒙特哥灣);涉及氣候變化和環(huán)境類(lèi)別的?聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約?(1992,紐約)等.這其中,又以?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?為核心的海洋法治理體系對(duì)北極治理的影響和意義最大.但?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?在北極治理中的效用也不樂(lè)觀,雖然該公約作為權(quán)威的國(guó)際海洋法律安排適用于北極地區(qū), 也在北極治理中發(fā)揮出不可或缺的作用,不過(guò),由于?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?本身就是世界各國(guó)的主張經(jīng)過(guò)折中和妥協(xié)的產(chǎn)物,尤其是許多條款的不具體性以及未作明確規(guī)定的問(wèn)題,都使得諸多矛盾與分歧依然存在,甚至某些矛盾還隨著該公約的生效而日益凸顯,并產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng).[14]可以預(yù)見(jiàn)的是,一旦在北極地區(qū)發(fā)生權(quán)利和利益沖突時(shí),各國(guó)會(huì)利用這種模糊與抽象的條約規(guī)定聲張自己的利益主張,對(duì)條款作出有利于自己的解釋,如此反而會(huì)加深各國(guó)的爭(zhēng)執(zhí)與矛盾.而且,?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?表達(dá)的是國(guó)際海洋法的一般性規(guī)定,并不是為北極量身制定,也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā),對(duì)該地區(qū)的具體問(wèn)題做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定,因而并缺乏以解決北極地區(qū)面臨的治理問(wèn)題.[15](P61)由此可見(jiàn),雖然隨著實(shí)踐的不斷深入,北極治理機(jī)制在多個(gè)層面得到了推進(jìn)和強(qiáng)化,但現(xiàn)階段的北極治理機(jī)制對(duì)北極治理的協(xié)同性需求依然存在著不適應(yīng)性.有效應(yīng)對(duì)北極事務(wù)的挑戰(zhàn)并構(gòu)建有效的北極治理架構(gòu),是北極治理的根本任務(wù)和主要目標(biāo).[16]
(三)應(yīng)對(duì)力薄弱與北極治理復(fù)雜性需求間的矛盾
北極治理議題涵蓋十分廣泛,從保護(hù)原住民的權(quán)利和文化到促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)展,從生態(tài)系統(tǒng)復(fù)原到環(huán)境污染的防治,從科學(xué)研究到資源開(kāi)發(fā)和水域開(kāi)放,甚至包括領(lǐng)土主權(quán)聲張爭(zhēng)議,所有這些涉及北極地區(qū)的事務(wù)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)都是北極治理的議題,具體的治理事項(xiàng)更是不可枚舉.而且由于北極地區(qū)處于一個(gè)極端惡劣的地理?xiàng)l件,它的生態(tài)系統(tǒng)、氣候環(huán)境還有當(dāng)?shù)卦∶竦纳罘绞降榷加衅洫?dú)特性,可以說(shuō)北極是一個(gè)對(duì)環(huán)境十分敏感的地區(qū),與全球其他地區(qū)相比,更脆弱也更難治理,一旦發(fā)生改變,對(duì)當(dāng)?shù)靥赜形锓N和環(huán)境的影響將是不可逆的,據(jù)北極理事會(huì)下設(shè)的北極動(dòng)植物保護(hù)工作組(CAFF) 的報(bào)告所提供的數(shù)據(jù),預(yù)計(jì)未來(lái)45年,北極熊的數(shù)量將受海冰縮減的影響而減少30%;[17]在加拿大境內(nèi)的一種名叫象牙鷗的高北極物種自20世紀(jì)80年代以來(lái)已經(jīng)減少了80%;[18]在已經(jīng)消失的21種北極語(yǔ)言中,有48%是1990年以來(lái)發(fā)生的,且語(yǔ)言消亡的速度越來(lái)越快.[19]除此以外,對(duì)北極治理造成最大挑戰(zhàn)的還是北極地區(qū)正經(jīng)歷的劇烈而快速的環(huán)境變化.北極地區(qū)的氣溫上升速度是全球平均水平的兩倍多,氣候變暖改變著北極的自然環(huán)境、威脅著北極特有的生態(tài)系統(tǒng),使北極地區(qū)發(fā)生了許多變化,比方,由于永久凍土解凍、海平面上升和南方物種北遷,導(dǎo)致北極的淡水生態(tài)系統(tǒng)正在失去維持獨(dú)特物種生存的能力.極端嚴(yán)寒的氣候曾長(zhǎng)期使人類(lèi)對(duì)北極生態(tài)運(yùn)作過(guò)程的影響保持在極低的水平,而氣候變化正推動(dòng)人類(lèi)的北極活動(dòng)進(jìn)入活潑的新時(shí)期,對(duì)北極地區(qū)帶來(lái)的影響和沖擊是巨大而又深遠(yuǎn)的.顯然, 北極地區(qū)繁多復(fù)雜的治理領(lǐng)域和問(wèn)題有著相應(yīng)多樣化的治理需求,這對(duì)北極治理能力是巨大的考驗(yàn).
當(dāng)前的北極治理能力在涉及國(guó)家權(quán)利和核心利益的問(wèn)題上也顯得力不從心,這主要表現(xiàn)在局部國(guó)家對(duì)北極地區(qū)主權(quán)權(quán)利的爭(zhēng)奪等問(wèn)題.對(duì)北極提出領(lǐng)土主張的主要有俄羅斯、美國(guó)、加拿大、丹麥和挪威五國(guó),而最早對(duì)北極提出領(lǐng)土訴求的是加拿大.[20]目前,北極的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端主要剩下加拿大和丹麥之間的漢斯島,兩國(guó)采取冷處理的方式,矛盾根本可以忽略不計(jì),但北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端卻不曾減少,其中主要的主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端就是北極海底大陸架問(wèn)題.由于北極理事會(huì)被明確排除了軍事平安領(lǐng)域的治理權(quán),對(duì)這一問(wèn)題的治理主要依靠相關(guān)國(guó)際法、條約與國(guó)際共識(shí).對(duì)于北極領(lǐng)土的劃分有兩種主張:一是加拿大和俄羅斯主張的扇形劃分原那么;二是近年來(lái)依據(jù)海底大陸架主張劃分原那么,主要法律依據(jù)是1982年通過(guò)的?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?.[21]扇形原那么是指北極鄰近國(guó)家以其領(lǐng)土的東西兩端為端點(diǎn), 分別與北極點(diǎn)連接,形成的扇形區(qū)域應(yīng)當(dāng)屬于該鄰近國(guó)家所有.該原那么最早由加拿大于1907年提出, 得到俄羅斯的支持,不過(guò)沒(méi)有得到國(guó)際公認(rèn).而按照?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?對(duì)大陸架的定義,沿海國(guó)的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸,擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土,如果從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線(xiàn)量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里,那么擴(kuò)展到二百海里的距離.[22]由于沿海國(guó)對(duì)大陸架享有專(zhuān)屬主權(quán)權(quán)利,為擴(kuò)大本國(guó)大陸架管轄范圍,俄羅斯、加拿大和丹麥都主張羅蒙諾索夫海嶺是其各自領(lǐng)土的自然延伸,并積極尋找于己有利的證據(jù).[23]隨著北極形勢(shì)的變化,將來(lái)北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端恐將愈演愈烈.由于缺乏有效的治理手段和能力,這些問(wèn)題在較長(zhǎng)時(shí)期都難以得到妥善解決,面對(duì)北極地區(qū)大量的復(fù)雜性治理需求,現(xiàn)階段的北極治理能力缺口可見(jiàn)一斑.
二 、北極治理“內(nèi)卷化〞形成的主要原因
對(duì)北極治理“內(nèi)卷化〞的形成原因進(jìn)行深入分析,是推動(dòng)北極治理不斷走向善治的關(guān)鍵.北極治理 “內(nèi)卷化〞的出現(xiàn)無(wú)疑是多方面因素共同造成的結(jié)果,不少學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過(guò)深入的闡述,比方有些學(xué)者所指出的當(dāng)前北極治理存在“治理機(jī)制碎片化〞、“相關(guān)國(guó)際法碎片化〞的問(wèn)題以及北極治理具有特殊性等問(wèn)題,都是北極治理“內(nèi)卷化〞和困境出現(xiàn)的重要原因.應(yīng)該說(shuō),北極治理“內(nèi)卷化〞是一個(gè)歷史現(xiàn)象,須放進(jìn)北極治理的歷史進(jìn)程和人類(lèi)開(kāi)展的時(shí)代背景中加以考量.當(dāng)前北極治理進(jìn)程中出現(xiàn)的不完善性的背后有著深層次的原因,涉及主體的能力、意愿和權(quán)力、利益等問(wèn)題,具體來(lái)說(shuō),當(dāng)前北極治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化〞主要有認(rèn)知水平、理念意愿和能力手段三個(gè)方面的原因.
(一)認(rèn)知水平深刻影響治理進(jìn)程的有效開(kāi)展
治理過(guò)程是認(rèn)知活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一,治理活動(dòng)的開(kāi)始與治理問(wèn)題的出現(xiàn)之間存在一個(gè)認(rèn)知環(huán)節(jié).有學(xué)者認(rèn)為“治理活動(dòng)和治理問(wèn)題是相伴而生的〞,這一觀點(diǎn)值得商榷,相伴而生意味著同時(shí)性,而在實(shí)際情況中,治理相對(duì)于問(wèn)題的出現(xiàn)往往是滯后的.嚴(yán)格來(lái)說(shuō),只有當(dāng)主體認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的存在, 意識(shí)到問(wèn)題的后果,并將問(wèn)題上升為治理議題時(shí),治理活動(dòng)才正式開(kāi)始,在北極治理進(jìn)程中,主體的認(rèn)知水平對(duì)治理活動(dòng)影響是全過(guò)程的.
一是認(rèn)知水平影響治理的準(zhǔn)確度.尤其是諸如氣候變化這一類(lèi)的問(wèn)題,具有明顯的長(zhǎng)周期和緩慢漸變的特點(diǎn),很多氣候問(wèn)題及其帶來(lái)的影響不能很快地表達(dá)出來(lái),并且相關(guān)問(wèn)題在不同區(qū)域和不同時(shí)期的表現(xiàn)形式會(huì)有很大的不同,這增加了認(rèn)識(shí)的難度.現(xiàn)階段雖然專(zhuān)家們普遍認(rèn)為地球正在變暖,但這在多大程度上直接歸因于人類(lèi)活動(dòng)或是由人類(lèi)活動(dòng)造成的尚不清楚,人類(lèi)活動(dòng)對(duì)此問(wèn)題的影響極難評(píng)估.[24]正是由于北極治理相關(guān)問(wèn)題與矛盾的暴露需要一定的累積,因而對(duì)它的認(rèn)識(shí)有一個(gè)不斷提升的過(guò)程,并不是一蹴而就的.
二是認(rèn)知水平影響治理科學(xué)化.為了充分展示北極治理問(wèn)題的全貌,治理主體要依靠科學(xué)的方式方法,設(shè)置一系列指標(biāo)體系,通過(guò)監(jiān)測(cè)獲得和生成數(shù)據(jù)與信息,再做出相應(yīng)的處理和評(píng)估,這在科學(xué)治理中起著根底性的作用.以北極地區(qū)生物多樣性的保護(hù)和治理為例,為了實(shí)現(xiàn)治理科學(xué)化,必須獲得北極地區(qū)生物資源和生存環(huán)境的當(dāng)前及歷史狀況等方面的準(zhǔn)確信息,而北極地區(qū)的監(jiān)測(cè)能力和手段有限,采樣嚴(yán)重缺乏,并且一直以來(lái),北極監(jiān)測(cè)的做法根本上就是支離破碎和不完整的.[25]在氣候變化為主要因素的影響下,北極生物多樣性正經(jīng)歷一場(chǎng)劇烈而加速的變化,但由于目前北極不興旺的觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系, 很難在復(fù)雜而又廣闊的北極地區(qū)發(fā)現(xiàn)和確定生物多樣性的具體而完整的變化情況.
三是認(rèn)知偏差影響治理的有效性.北極地區(qū)不僅集中了全球氣候變化問(wèn)題,也因氣候變化成為其他國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的聚集地.[26](P291)雖然氣候變化在北極地區(qū)的表現(xiàn)是顯而易見(jiàn)的,但這卻主要是由北極以外地區(qū)的人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致的,因而,北極氣候問(wèn)題只有在全球框架和公約下才能得到有效治理.?巴黎協(xié)定?是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的重要框架性安排,美國(guó)作為當(dāng)前全球第二大溫室氣體排放國(guó)和累計(jì)世界最大溫室氣體排放國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候治理時(shí)過(guò)于強(qiáng)調(diào)本國(guó)的短期經(jīng)濟(jì)利益,削弱了全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的努力.例如,美國(guó)總統(tǒng)特朗普認(rèn)為?巴黎協(xié)定?有損美國(guó)利益,降低美國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力,并帶來(lái)不公平的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),在2022年6月宣布退出?巴黎協(xié)定?.值得注意的是,美國(guó)政府也沒(méi)有簽署?京都議定書(shū)?,時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什在2022年曾表示,議定書(shū)要求太高會(huì)損害美國(guó)的經(jīng)濟(jì),不會(huì)將條約提交國(guó)會(huì)批準(zhǔn).雖然美國(guó)的短視行為不會(huì)改變?nèi)驊?yīng)對(duì)氣候變化的決心與行動(dòng),但美國(guó)的態(tài)度或?qū)?lái)不確定性,影響減排力度.可見(jiàn),狹隘的國(guó)家利益會(huì)影響認(rèn)知客觀性,進(jìn)而影響治理的效力.
(二)國(guó)家間的治理理念與意愿暫難整合
當(dāng)前的北極治理仍是以主權(quán)國(guó)家為核心主體的.主權(quán)國(guó)家有其自身固有的價(jià)值立場(chǎng)和廣泛的國(guó)家利益訴求,這反映在治理中就是各個(gè)國(guó)家治理理念和意愿的差異.治理理念和意愿差異的背后是國(guó)家利益和價(jià)值的分歧,而全球共同價(jià)值體系的缺失,成為全球性治理的一個(gè)重要制約因素,因?yàn)楣餐瑑r(jià)值體系是全球性治理的關(guān)鍵.[27]近年來(lái)相關(guān)國(guó)家都對(duì)北極事務(wù)和北極治理發(fā)布過(guò)國(guó)家政策文件,說(shuō)明本國(guó)的治理理念和意愿,指導(dǎo)國(guó)家的北極治理行動(dòng),在北極治理進(jìn)程中,各主權(quán)國(guó)家的治理理念與意愿短期內(nèi)難以得到有效整合,這主要表達(dá)在三個(gè)方面.
一是大國(guó)的北極戰(zhàn)略理念普遍發(fā)生轉(zhuǎn)向.以美、俄兩國(guó)北極政策為例.2022年俄羅斯北極科考隊(duì)從北極點(diǎn)下潛至海底,插上一面鈦合金制造的俄羅斯國(guó)旗,“宣示主權(quán)〞意味濃厚,而2022年美國(guó)總統(tǒng)特朗普有意購(gòu)置格陵蘭島的新聞也引發(fā)全球熱議,兩起事件說(shuō)明美、俄兩國(guó)對(duì)北極地區(qū)的關(guān)注和博弈已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段.在俄羅斯的北極政策文件中,國(guó)家平安是核心原那么,認(rèn)為俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)的軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境和社會(huì)及人道主義平安,對(duì)于確保俄羅斯的北極主權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展具有戰(zhàn)略意義.[28]同時(shí),美國(guó)政府對(duì)北極高度重視,向北極傾注更多外交和軍事資源,如增強(qiáng)美國(guó)在北極地區(qū)的軍事存在,并將“美國(guó)優(yōu)先〞政策適用于北極的經(jīng)濟(jì)治理議題,表現(xiàn)出利己排他的價(jià)值取向,[29]強(qiáng)調(diào)“美國(guó)在北極地區(qū)有著獨(dú)特的關(guān)鍵性利益〞.大國(guó)的北極戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向反映出各大國(guó)愈發(fā)重視北極地區(qū)巨大的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值,也展現(xiàn)了各大國(guó)確保本國(guó)在北極治理中權(quán)益最大化的決心.
二是北極國(guó)家間的利益沖突較為明顯.以北極航道的治理理念分歧為例.北極航道主要由兩條航道構(gòu)成,分別是大局部航段位于俄羅斯北部沿海的東北航道(俄稱(chēng)北方海航道)和大局部航段位于加拿大北極群島水域的西北航道,西北航道是大西洋和太平洋之間最短的航道,但航行與港口條件不如東北航道.加拿大1973年起宣稱(chēng)西北航道所屬的北極群島水域?qū)儆诩幽么蟮膬?nèi)水,并于1985年劃定了直線(xiàn)基線(xiàn),此后,加拿大政府反復(fù)重申對(duì)西北航道擁有主權(quán).而美國(guó)與歐盟對(duì)此竭力反對(duì),主張西北航道是國(guó)際海路,各國(guó)享有航行自由的權(quán)利.同時(shí),俄羅斯對(duì)北方海航道開(kāi)發(fā)也有著復(fù)雜的心態(tài),一方面囿于資金能力有限,需要中國(guó)等國(guó)的資金參與,另一方面又不愿失去其在北方海航道開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)權(quán),要求在北極地區(qū)開(kāi)發(fā)中必須占據(jù)主導(dǎo)地位.治理主體的理念意愿差異,尤其是主要大國(guó)間的權(quán)利分歧是北極治理合作的一大障礙.
三是域外國(guó)家仍缺乏北極治理話(huà)語(yǔ)權(quán).本質(zhì)上北極治理就是全球性治理,域外國(guó)家參與北極事務(wù)是承當(dāng)國(guó)際責(zé)任的表現(xiàn),并且域外國(guó)家在北極沒(méi)有主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)議,沒(méi)有復(fù)雜的利益糾葛,更能提出具有普遍代表性的治理理念.但北極主要大國(guó)不愿意域外國(guó)家充分參與到北極治理進(jìn)程中,通過(guò)設(shè)定各種規(guī)那么進(jìn)行額外限制,如明確觀察員國(guó)的主要作用就是觀察北極理事會(huì)的工作,主要在工作組一級(jí)參與相關(guān)的工程,而工程的發(fā)起和領(lǐng)導(dǎo)者只能是北極國(guó)家或永久參與者,此外,為了防止域外國(guó)家通過(guò)財(cái)政資助控制工程,理事會(huì)還特別規(guī)定觀察員對(duì)任何特定工程的財(cái)政捐助不得超過(guò)北極國(guó)家提供的資金額. 總體看,域外國(guó)家的北極治理話(huà)語(yǔ)權(quán)受到嚴(yán)格限制,對(duì)北極治理的奉獻(xiàn)潛能無(wú)法得到釋放.全球性治理中最突出的矛盾問(wèn)題就是國(guó)家利益和全球利益之間的沖突問(wèn)題,而利益沖突嚴(yán)重影響治理理念和意愿的整合,這會(huì)使全球性治理陷入集體行動(dòng)的困境.[30]
(三)能力手段缺乏成為北極治理最大掣肘
治理是對(duì)資源的配置.對(duì)北極治理來(lái)說(shuō),需要投入的資源十分巨大,雖然各國(guó)都重視北極治理的重要意義,但參與北極治理需要足夠的財(cái)力資源和科研能力作保證,當(dāng)前的北極治理在能力和手段上都存在較大缺乏.
一是北極特殊環(huán)境帶來(lái)的治理困難.以北極科研和開(kāi)發(fā)為例.由于北極位于浮冰上,難以設(shè)置固定永久的科研設(shè)施設(shè)備,建立科研浮冰站成了不二選擇,但這既困難又昂貴,前期規(guī)劃籌備時(shí)間長(zhǎng)、建站物資和設(shè)備復(fù)雜繁多,還要建立后勤基地,投資額可見(jiàn)一斑.而開(kāi)發(fā)北極資源代價(jià)更大,一年中可以施工的工期很短,開(kāi)發(fā)時(shí)間以十年計(jì),還必須克服在凍土或冰面上豎架挖井的難題,此外現(xiàn)代化的生活設(shè)施和勞動(dòng)力高工資也是巨大負(fù)擔(dān).據(jù)計(jì)算,在北冰洋的波弗特海上鉆探一口油井是墨西哥灣相似井本錢(qián)的50倍以上.[31]
二是治理工程林立,推高治理本錢(qián).北極治理議題都是系統(tǒng)性、綜合性程度高,問(wèn)題緊密耦合的領(lǐng)域.維護(hù)北極生物多樣性是北極治理的重要工作,由于北極地區(qū)擁有多種多樣的海洋、淡水和陸地生境,所有這些生態(tài)系統(tǒng)都受到不斷變化的北極環(huán)境的影響,因而北極生物多樣性監(jiān)測(cè)包括海洋生態(tài)系統(tǒng)方案、淡水生態(tài)系統(tǒng)方案、陸地生態(tài)系統(tǒng)方案和沿海海岸生態(tài)系統(tǒng)方案等,每一個(gè)方案又包括各子工程, 這些工程都必須得到源源不斷的資金支持才能長(zhǎng)期進(jìn)行下去.
三是北極治理資源與力量供給缺乏.現(xiàn)有的北極知識(shí)與數(shù)據(jù)缺乏以呈現(xiàn)北極環(huán)境改變的全息圖, 為了增進(jìn)對(duì)北極環(huán)境變化的了解,有必要改良研究方法、采用新興技術(shù)、利用好當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)知識(shí)、提高工作協(xié)調(diào)性并增加取樣,這需要投入更多的資源.在現(xiàn)有機(jī)制下,所有治理工程和建議都由一個(gè)或多個(gè)北極國(guó)家贊助,域外國(guó)家對(duì)北極治理的投入受到嚴(yán)格限制,但域內(nèi)國(guó)家對(duì)北極治理的投入畢竟是有限的,這樣的供給機(jī)制無(wú)疑會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的困境.改變目前北極治理力量供給缺乏的狀況,亟需改革現(xiàn)有體制規(guī)章屏障,只有接納有實(shí)力的國(guó)家深度參與,才能有效解決北極治理中的能力和資源缺口問(wèn)題.
三 、破解北極治理“內(nèi)卷化〞的中國(guó)應(yīng)對(duì)
在全球氣候變暖和全球化深入開(kāi)展的背景下,北極問(wèn)題具有全球意義和國(guó)際影響.中國(guó)參與北極治理合法性毋庸置疑.首先中國(guó)是“近北極國(guó)家〞,是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方,北極的環(huán)境變化對(duì)中國(guó)的氣候系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境有直接影響,并關(guān)系到農(nóng)林牧副漁等各領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)利益.其次,中國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體和重要的貿(mào)易大國(guó),在資金、市場(chǎng)、航運(yùn)等方面具有優(yōu)勢(shì),同時(shí)中國(guó)也是科技大國(guó),在極地科研的技術(shù)、設(shè)備、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等方面都有較強(qiáng)實(shí)力,可以為北極治理發(fā)揮重要作用.第三,中國(guó)是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó),在維護(hù)世界和平與平安、促進(jìn)國(guó)際社會(huì)共同利益方面承當(dāng)著重大的責(zé)任,中國(guó)積極參與治理北極,維護(hù)北極和平穩(wěn)定與可持續(xù)開(kāi)展,是中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)承當(dāng)國(guó)際義務(wù)的生動(dòng)表達(dá).但中國(guó)作為北極域外國(guó)家在北極不享有領(lǐng)土主權(quán),未來(lái)應(yīng)本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)〞的根本原那么,著力提升北極治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)重,著力夯實(shí)北極科研能力,并不斷探索保護(hù)與開(kāi)發(fā)相統(tǒng)一的治理新路徑.
(一)進(jìn)一步提升在北極治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)重
北極是世界的北極,實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的良好治理事關(guān)全球的共同利益.一方面,局部北極地區(qū)事務(wù)雖然是地區(qū)性的,但其影響是全球性的,例如北極地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和氣候變化都深刻影響全人類(lèi)的福祉. 另一方面,有些北極事務(wù)本身就是全球性的,比方,雖然北極地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)分屬8個(gè)北極國(guó)家,且北冰洋沿岸國(guó)還擁有相關(guān)管轄海域,但北冰洋也有公海和國(guó)際海底區(qū)域,依據(jù)?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?等國(guó)際條約,公海海域和國(guó)際海底區(qū)域?qū)λ袊?guó)家開(kāi)放,不管其為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó),另外,根據(jù)?斯瓦爾巴條約?, 所有締約國(guó)公民可以自由進(jìn)出斯瓦爾巴群島,進(jìn)行任何不違反挪威政府法律的行為.可見(jiàn),對(duì)北極國(guó)際公海等區(qū)域的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用是全球各國(guó)共同分擔(dān)的事權(quán),涉及全球的共同利益.但是中國(guó)目前在北極治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)還十分有限,亟需進(jìn)一步提升話(huà)語(yǔ)權(quán)重.
一是要提供科學(xué)理念,提高話(huà)語(yǔ)影響力.當(dāng)前北極治理面臨許多問(wèn)題與挑戰(zhàn),深層次矛盾日益暴露,面對(duì)當(dāng)前的治理難題與困境,亟需建立新的開(kāi)展觀、利益觀和治理觀,創(chuàng)新治理理念.中國(guó)提出的構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體思想深刻答復(fù)了“世界怎么了〞“人類(lèi)怎么辦〞的時(shí)代課題,為人類(lèi)的開(kāi)展提供新的理念選擇,既是破解世界對(duì)中國(guó)疑慮的中國(guó)智慧,也是為人類(lèi)更好解決治理難題的中國(guó)方案.在北極治理中,人類(lèi)命運(yùn)共同體思想對(duì)于整合國(guó)家間的治理理念與意愿、化解國(guó)家間利益沖突、實(shí)現(xiàn)利益共生和合作共贏具有巨大的理論和現(xiàn)實(shí)意義,中國(guó)應(yīng)在北極治理實(shí)踐中不斷宣傳、闡釋和踐行人類(lèi)命運(yùn)共同體理念,增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同,使人類(lèi)命運(yùn)共同體思想成為北極治理中高度的理念自覺(jué).
二是要依托有效平臺(tái),增強(qiáng)話(huà)語(yǔ)傳播力.傳播方式?jīng)Q定著我國(guó)北極政策的理念、文本內(nèi)容等能否得到有效傳播.[32]增強(qiáng)話(huà)語(yǔ)傳播力首先要利用好現(xiàn)有多邊和雙邊交流方式,有效開(kāi)展國(guó)際對(duì)話(huà).在舉辦多邊論壇方面,2022年中國(guó)成功承辦北極科學(xué)頂峰周活動(dòng),開(kāi)亞洲國(guó)家承辦之先河;在開(kāi)展雙邊對(duì)話(huà)方面,中、美2022年就建立了海洋法和極地事務(wù)年度對(duì)話(huà)機(jī)制;與域內(nèi)外國(guó)家合作方面,中國(guó)與冰島在2022年簽署了北極合作框架協(xié)議,這是中國(guó)首次與北極國(guó)家締結(jié)北極領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)協(xié)議.此外,中國(guó)與日本、韓國(guó)在2022年啟動(dòng)北極事務(wù)高級(jí)別對(duì)話(huà),同英國(guó)、法國(guó)也開(kāi)展雙邊海洋法和極地事務(wù)對(duì)話(huà).通過(guò)這些平臺(tái),中國(guó)得以有效地交流分享相關(guān)政策理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提升了中國(guó)北極事務(wù)的話(huà)語(yǔ)權(quán)重,應(yīng)總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法,不斷增強(qiáng)中國(guó)話(huà)語(yǔ)傳播力.未來(lái)還可以通過(guò)公共外交渠道開(kāi)展交流,如支持和鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)與外國(guó)智庫(kù)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展交流和對(duì)話(huà),宣介中國(guó)智慧和方案.
(二)進(jìn)一步提升在北極治理中的能力建設(shè)
中國(guó)作為北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者,也是北極治理的奉獻(xiàn)者,中國(guó)不僅應(yīng)為北極治理奉獻(xiàn)中國(guó)智慧,也要提供豐富的公共產(chǎn)品和資源.北極具有重要的科研價(jià)值,科考既是當(dāng)前中國(guó)在北極治理中最為關(guān)切的利益之一,同時(shí)也是中國(guó)有效介入北極事務(wù)的最正確方式.[33]但是,中國(guó)參與北極科考事務(wù)的程度和廣度還是比擬欠缺,比方在北極理事會(huì)機(jī)制下,中國(guó)目前僅參與了北極留鳥(niǎo)建議、維持北極觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)及2022G2022年北極生物多樣性行動(dòng)三個(gè)工程,資源奉獻(xiàn)量與中國(guó)的國(guó)家實(shí)力和國(guó)際地位不匹配. 探索和認(rèn)知北極是北極問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域,中國(guó)對(duì)北極科研的投入力度還有很大的深化空間.
一是要著力提高北極科學(xué)考察和研究能力.自1996年中國(guó)成為國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)成員國(guó)以來(lái), 中國(guó)的北極科研活動(dòng)日趨活潑.2022年,中國(guó)在斯匹次卑爾根群島的新奧爾松地區(qū)建成擁有全球極地科考中規(guī)模最大的空間物理觀測(cè)點(diǎn)的“中國(guó)北極黃河站〞.截至2022年底,中國(guó)已成功進(jìn)行10次北極海洋綜合科學(xué)考察和16次北極黃河站科學(xué)考察,實(shí)現(xiàn)了對(duì)北極觀測(cè)、調(diào)查和科研的常規(guī)化.得益于極地科考船站平臺(tái),中國(guó)在北極地區(qū)已逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質(zhì)等多學(xué)科觀測(cè)體系.由于技術(shù)裝備是認(rèn)知、利用和保護(hù)北極的根底,[8]未來(lái),應(yīng)加強(qiáng)北極科考站點(diǎn)和科考船舶等科研和保障平臺(tái)的建設(shè)與維護(hù)并提升其功能,推進(jìn)新一代極地科學(xué)考察破冰船的建造工作,進(jìn)一步提升中國(guó)在北極科考和研究的能力.
二是要著力培養(yǎng)北極專(zhuān)業(yè)人才和科研團(tuán)隊(duì).長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)極地研究偏向以南極科考為重,因而北極科研存在隊(duì)伍規(guī)模過(guò)小、年齡結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題,這已成為制約中國(guó)提升北極科技競(jìng)爭(zhēng)力的主要障礙因素.因此,提升北極科研的能力和水平,要重視北極科研人才隊(duì)伍建設(shè).首先,要依托高校和科研機(jī)構(gòu)培養(yǎng)北極自然科學(xué)方面的人才.2022年,由北京師范大學(xué)等25所國(guó)內(nèi)高校共建的中國(guó)高校極地聯(lián)合研究中心成立,這對(duì)于加強(qiáng)極地科研能力、提高我國(guó)極地科學(xué)與教育水平具有重大戰(zhàn)略意義.接下來(lái),可以進(jìn)一步整合全國(guó)高校的北極科研力量和協(xié)同創(chuàng)新能力,完善北極科教體系和應(yīng)用平臺(tái)建設(shè),加強(qiáng)北極科研人才的國(guó)際交流.其次,要大力培養(yǎng)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才.加強(qiáng)包括北極政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、歷史、文化以及北極活動(dòng)管理等方面的北極社會(huì)科學(xué)研究,培養(yǎng)造就一批高水平人文領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者.此外,還要做好科普教育工作.引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注北極、了解北極,提高公民的北極意識(shí)和北極科研興趣.
(三)在北極治理中堅(jiān)持保護(hù)與開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一
傳統(tǒng)的北極治理路徑有很多不合理之處.一方面治理規(guī)那么不民主,在規(guī)那么的制定、解釋、適用全過(guò)程都表達(dá)出西方強(qiáng)國(guó)的意志和利益,大國(guó)利己主義表現(xiàn)得淋漓盡致,傾向于“叢林法那么〞的思維;另一方面具有明顯的二元對(duì)立價(jià)值觀,將保護(hù)與開(kāi)發(fā)對(duì)立,將治理與開(kāi)展對(duì)立,將效率與公平對(duì)立,傾向于“休克療法〞的思維.北極治理“內(nèi)卷化〞反映的是北極治理進(jìn)程中深層次的矛盾和挑戰(zhàn),破解北極治理“內(nèi)卷化〞需要立足于治理實(shí)踐、著眼于國(guó)際合作、致力于路徑創(chuàng)新.可持續(xù)是中國(guó)參與北極事務(wù)的根本目標(biāo),可持續(xù)就是要在北極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)利用和人類(lèi)活動(dòng)的可持續(xù)性,致力于北極的永續(xù)開(kāi)展.[8]實(shí)現(xiàn)可持續(xù)就是要在北極治理中堅(jiān)持保護(hù)與開(kāi)發(fā)的有機(jī)統(tǒng)一.
一是要依據(jù)國(guó)際法保護(hù)好北極.北極極端特殊的自然條件要求國(guó)際社會(huì)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在北極治理的首要地位.北極地區(qū)是地球生態(tài)平安的重要屏障,也是人類(lèi)文化多樣化的保護(hù)地,因此,保護(hù)北極一直是中國(guó)重要的北極政策目標(biāo)和主要政策主張,這也是中國(guó)認(rèn)真履行有關(guān)國(guó)際條約的義務(wù)、承當(dāng)保護(hù)北極責(zé)任的表達(dá).未來(lái),中國(guó)在積極參與北極國(guó)際治理進(jìn)程中,要堅(jiān)持維護(hù)以?聯(lián)合國(guó)憲章?和?聯(lián)合國(guó)海洋法公約?為核心的現(xiàn)行北極國(guó)際治理體系,[8]以支持和參與北極理事會(huì)等治理機(jī)制的工作為主要路徑,為保護(hù)好北極的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)做出奉獻(xiàn).
二是要依法合理開(kāi)發(fā)北極資源.開(kāi)發(fā)利用北極資源是實(shí)現(xiàn)北極保護(hù)可持續(xù)的根本舉措,也是確保實(shí)現(xiàn)北極可持續(xù)開(kāi)展的主要途徑.北極地區(qū)資源豐富,主要有油氣和礦產(chǎn)資源、漁業(yè)資源、旅游資源和航道資源等,受到北極自然條件以及人類(lèi)現(xiàn)有技術(shù)和裝備水平的制約,當(dāng)前大規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)北極資源的可能性不大.現(xiàn)階段主要是做好北極開(kāi)發(fā)的中遠(yuǎn)期規(guī)劃和可行性研究工作,要明確企業(yè)在開(kāi)發(fā)利用北極資源方面,須遵循相關(guān)國(guó)際法和國(guó)際條約、尊重北極國(guó)家法律法規(guī)、尊重北極原住民的利益和合理關(guān)切,在保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境的前提下,以可持續(xù)的方式進(jìn)行,并鼓勵(lì)有實(shí)力企業(yè)利用自身的資金、技術(shù)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行小規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)試探,積累開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn),做好技術(shù)儲(chǔ)藏.此外,針對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)于中國(guó)北極開(kāi)發(fā)上的疑慮和擔(dān)憂(yōu),中國(guó)政府有必要進(jìn)一步闡發(fā)北極開(kāi)發(fā)的原那么立場(chǎng)和政策主張.
四、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前的北極治理正處于危與機(jī)并存的大環(huán)境中,一方面,在和平與開(kāi)展的時(shí)代主題下,北極治理得以在較穩(wěn)定的背景下開(kāi)展,另一方面,在世界面臨百年未有之大變局下,北極治理進(jìn)程中長(zhǎng)期積累的矛盾與新出現(xiàn)的問(wèn)題疊加,形成了北極治理既取得巨大成績(jī)又出現(xiàn)治理“內(nèi)卷化〞日益凸顯的復(fù)雜局面. 在推進(jìn)北極治理國(guó)際合作的進(jìn)程中,要尊重北極國(guó)家對(duì)北極大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)以及對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海域的管轄權(quán)和相關(guān)主權(quán)權(quán)利,尊重北極原住民的傳統(tǒng)、文化和開(kāi)展權(quán).同時(shí)也要看到北極治理與全人類(lèi)命運(yùn)與共,各國(guó)應(yīng)從全人類(lèi)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而非狹隘的國(guó)家短期利益出發(fā),應(yīng)該秉持共商、共建、共享新治理觀,而摒棄“叢林法那么〞等不合理思維,加深對(duì)北極治理的認(rèn)知、整合北極治理理念和意愿,擴(kuò)充北極治理的資源手段,切實(shí)提高北極治理能力,著力破解當(dāng)前存在的北極治理“內(nèi)卷化〞.而中國(guó)作為近北極大國(guó),與北極治理利益攸關(guān),未來(lái)中國(guó)要牢牢抓住北極開(kāi)展的歷史機(jī)遇,妥善破解北極治理“內(nèi)卷化〞,努力為北極地區(qū)的和平穩(wěn)定與可持續(xù)開(kāi)展提供中國(guó)方案、奉獻(xiàn)中國(guó)智慧、展示中國(guó)經(jīng)驗(yàn).
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