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1、 存款保險制度 中國現(xiàn)行的政府隱性擔保制度已不能適應 經濟發(fā)展和金融改革的需要，借鑒國外經 驗，構建適合中國國情的存款保險制度是 大勢所趨。但存款保險制度的道德風險問 題依然嚴重，而且其運行所需的許多基礎 性條件，中國目前并不具備。因此，完善 制度控制道德風險和創(chuàng)造良好的制度運行 環(huán)境，是中國構建存款保險制度要解決的 兩個主要問題。本文通過建立委托 -代理模 型，著重分析了存款保險制度下道德風險 的產生與控制問題，同時對存款保險制度 運行所需基礎性條件的完善，提出相應的 建議。 一、引 言 存款保險制度是指由經營存款業(yè)務的金融 機構 ,被強制或自愿地按照所吸收存款的一 定比例 ,向特定的保險機
2、構繳納保險金，當 投保金融機構出現(xiàn)支付危機、破產倒閉或 者其他經營危機時 ,由保險機構向其提供流 動性資助，或者代理破產機構在一定限度 內對存款者給予償付的一種特殊保險制度。 與一般商業(yè)保險不同，存款保險是政策性 保險，并具有公共產品的特性。一般由國 家設立，政府與銀行業(yè)共同出資，不以盈 利為目的，兼具經營和監(jiān)管職能，是一國 金融安全網的重要組成部分。其主要目的 是防止存款者因個別金融機構倒閉而對其 他金融機構也失去信心，由此導致銀行擠 兌，引發(fā)銀行恐慌和金融危機，從而維護 金融業(yè)的穩(wěn)健經營與安全，并保障存款者 的利益。 從 20世紀 30年代美國建立存款保險制度開始， 70多年的國際經驗表明
3、 ,存款保險制度在保障一 國金融安全、維護金融穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作 用，并得到了世界各國政府和金融監(jiān)管部門的 廣泛認同。尤其是 20世紀 80年代以來 ,越來越多 的經濟體開始建立存款保險制度。截至 2007年， 全球已有 95個國家或地區(qū)建立了存款保險制度 , 其中 81個國家或地區(qū)設立了存款保險基金。 中國長期實行隱性擔保制度，有其歷史與 制度的根源，存在一定合理性，也曾經對 金融的穩(wěn)定、經濟的發(fā)展起了重要作用， 但代價卻頗為巨大，而且隱含著極大的風 險，弊端日益顯現(xiàn)。在全球金融劇烈動蕩， 世界金融風潮此起彼伏的背景下，為了構 建行之有效的中國金融安全網，近年來， 國內學者對于建立存款保險
4、制度問題，進 行了較為深入的研究。 基于存款保險制度在深化金融改革、維護 金融安全和促進銀行業(yè)國際化等方面的重 大作用，關于中國構建存款保險必要性的 問題，學術界和實務界基本達成了共識， 都認為中國建立存款保險制度可以獲得制 度收益，應該借鑒其他國家的成功經驗， 逐步建立中國的存款保險制度。 當前國際金融危機日益加深，但西方發(fā)達 國家的銀行并沒有出現(xiàn)擠兌等現(xiàn)象，除了 政府的及時救助之外，存款保險制度對于 維護銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定，也起了很重要的作 用。雖然危機還未見底，世界金融局勢仍 難以預測，但無論怎樣，也不能否認存款 保險制度對于金融安全有著重大的意義。 那為何中國至今沒有推出存款保險制度呢？
5、原因 就在于，存款保險制度有助于降低銀行被擠兌的 風險，但同時也可能引發(fā)嚴重的道德風險，而且 存款保險制度對運行的政治、經濟環(huán)境要求非常 嚴格。不解決存款保險制度下道德風險的控制和 運行所需的基礎性條件缺失問題，倉促推出存款 保險制度，可能反而會危害到中國金融運行的穩(wěn) 定與安全。針對于此，本文主要探討存款保險制 度下道德風險的契約控制和制度運行所需基礎性 條件的完善問題。 二、關鍵難點：道德風險的固有性 與控制 道德風險是指交易雙方達成契約以后，基于雙方 之間信息的不對稱，信息優(yōu)勢方依托另一方無法 完全掌握其行動的事實，傾向于從事?lián)p害另一方 利益的活動。 構成存款保險的當事人有三方 :銀行、存
6、款保險機 構和存款人，銀行是投保人 ,存款保險機構是保險 人 ,存款人是受益人。當事三方彼此之間的信息不 對稱客觀存在，由此會引起逆向選擇和道德風險 問題。一般采取強制性保險規(guī)避逆向選擇，而道 德風險則難以解決，成為存款保險最嚴重的弊端， 甚至會增加一國銀行體系的脆弱性。 中國構建存款保險制度，關鍵的難點還在 于道德風險問題。對此，本節(jié)從兩個層次 展開分析，首先比較顯性存款保險與政府 隱性擔保，哪種制度下道德風險問題更嚴 重；其次，分析存款保險制度下，道德風 險如何發(fā)生，以及如何通過制度設計來控 制。 （一）建立存款保險制度可以降低 道德風險 一般來說，存款保險制度中的道德風險主要有兩 類，一
7、是存款人的道德風險，指存款保險降低了 存款人監(jiān)督銀行的自我保護激勵，使存款人不會 通過提款來對銀行施加市場約束；二是銀行的道 德風險，指銀行投保后，產生“收益歸自己，損 失由存款保險機構承擔”的投機心理，傾向于選 擇一些風險較大的投資項目。國外研究者所談的 建立存款保險制度后會增加道德風險，也主要是 指這兩方面。確實，如果原來沒有任何形式的存 款保護，建立存款保險制度后，是會增加存款人 和存款機構的道德風險。 與其他國家不同，中國長期以來實行的是政府替銀行擔保 的制度。 剝離國有銀行不良資產、向國有銀行注資 ,以及 為被關閉的金融機構提供再貸款等，都是隱性擔保的具體 體現(xiàn)。這種隱性擔保制度下，
8、保險實際上覆蓋了所有的存 款賬戶，存款人沒有任何資金損失的風險，銀行經營中出 現(xiàn)的風險與損失也由政府全部負責，而且不必負擔成本。 建立顯性存款保險制度，通過收取存款保險金對存款實行 部分保險，損失時限額賠付。 這一方面使大額存款人承擔 了可能遭受損失的風險，激勵其監(jiān)督銀行的經營，可以降 低存款人的道德風險；一方面使銀行不能和在隱性擔保制 度下一樣免費享受事實的保險，更加合理，同時增加了存 款保險機構和大額存款人的監(jiān)督，可以降低銀行的道德風 險。認為在中國建立存款保險制度會增加存款人和銀行的 道德風險的看法是不正確的，隱性擔保制度下的道德風險 問題比顯性存款保險制度下更嚴重，這一點很明確，因此，
9、 我們需要構建存款保險制度，降低道德風險。 （二）存款保險制度下道德風險的 控制 在中國建立存款保險制度，可以部分降低 隱性擔保制度下存款人和存款機構的道德 風險。但道德風險、市場約束軟化等問題 遠沒有解決，更確切的說是仍十分嚴重。 沒有制度是完美的，而道德風險問題就是 存款保險制度與生俱來的缺陷，如果不能 得到控制，其對整個金融體系安全的威脅 可能更加突出。 首先，考察存款人的道德風險與控制。 前已述及，有存款 保險制度的保障，存款人會放松對存款機構的監(jiān)督。但在 非完全的存款保險制度下，由于限額賠付，大額存款人就 暴露在風險中，是有激勵去監(jiān)督存款機構的經營的，因此， 主要是解決小額存款人“搭
10、便車”行為?，F(xiàn)實地說，小額 存款人處于信息弱勢的地位，監(jiān)督能力本來就有限，所以 存款人的道德風險問題并不是主要問題。在建立存款保險 制度的初始階段，為了防止出現(xiàn)存款“大搬家”等問題， 可以考慮對小額存款（比如 20萬以下）實行全額保險，在 制度運行平穩(wěn)之后，再實行限額保險。當然，也可以采取 適當?shù)姆椒▉砑钚☆~存款人，比如將存款賬戶中 5萬元 以下的存款強制保險， 10萬元以上的存款不予保險，而對 于 5萬 10萬的存款部分，由存款人選擇，可以選擇參保， 獲得無風險的利率；也可以選擇不參保，獲得更高的風險 利率。 其次，考察銀行的道德風險與控制。 銀行參加存 款保險以后，保險費用增加了經營成本
11、，這需要 賺取更多的利潤來彌補，因此選擇的投資項目就 可能比以前風險更高。另外，存款保險制度功能 之一是防止出現(xiàn)擠兌，以給存在危機的銀行更多 的時間改善經營。這原本是為了防止危機的惡化 和蔓延，但卻可能錯過問題銀行的處置時機，甚 至引起問題銀行鋌而走險的嚴重道德風險，進而 危及整個銀行體系的安全與穩(wěn)定。因此，銀行日 常經營中的風險上升傾向和危機中的鋌而走險行 為，是我們必須關注和控制的存款保險制度下道 德風險的關鍵。本文運用委托 代理理論，建立 銀行參與約束下 ,存款保險機構效用最大化的委托 代理模型，對此展開分析，并探討如何完善制度 以適度控制。 1、基本假設與模型的建立 （ 1）假定委托人
12、（即存款保險機構）的期望效用函數(shù)為： U()=P()-S() 其中 :代表銀行選擇的投資項目的風險， 0,密度函數(shù) 為 f()； P()代表根據風險調整的保險費率， dP/d0且 P(0)=0； 代表投保存款額； S()代表存款保險機構可能賠付額的期望值， ds/d0且 S(0)=0。 因為存款保險機構不以盈利為主要目標，可假設其為嚴格 風險規(guī)避者，即 U0,U0，即 高風險高期望收益； A代表銀行的風險規(guī)避程度， A0。 A0代表銀行 為嚴格風險規(guī)避者， A=0代表銀行為風險中性者。 A越小，銀行風險規(guī)避程度越弱，更傾向于選擇 風險 更大的投資項目； K代表常系數(shù)。 2、對稱與非對稱信息條件
13、下契約的 調整 存款保險機構與銀行的利益目標是不一致 的。存款保險機構希望銀行選擇低風險的 投資項目，可以減少賠付額 S()，降低金 融風險；銀行則希望存款保險機構降低保 險費率 P()，增加銀行的利潤，以自身利 潤最大化為目標選擇投資項目。因此，除 非存款保險機構能夠提供足夠的激勵，否 則，銀行就不會按照存款保險機構的希望， 選擇風險小的投資項目。 這樣，問題就轉化為存款保險機構如何在銀行的參與約束 和激勵相容約束條件下，最大化自身期望效用。 MaxP()-S()f()d() A,P() S t. （ IR） E（ r） - KA2- P()f()d()0 （ IC） E（ r） - K A
14、* 2- P()f()d() E（ r） - KA2- P()f()d() 其中，參與約束（ IR）表示當銀行投保以后，期望收益大 于不投保時，即從減輕被擠兌風險中所獲得的收益大于其 付出的保險成本。激勵相容條件（ IC）表示銀行的風險規(guī) 避程度隨著自身效用的變化而發(fā)生改變，由此決定銀行選 擇的投資項目的風險也改變。只有 A* 給其帶來了效用最 大化，它才會選擇與之相應的投資項目。 （ 1）對稱信息條件下的契約 在對稱信息條件下，存款保險機構可以觀測到銀 行的風險規(guī)避程度 A，進而適時確定銀行選擇的 投資項目的風險 ，所以可以針對每家銀行的風險 制定相應的保險費率，并適時監(jiān)管到銀行風險態(tài) 度的
15、變化。對稱信息條件下，激勵相容約束是多 余的，而由于采取強制性保險，參與約束也不必 要。因此，在對稱信息條件下，最優(yōu)的保險契約 是存款保險機構接受合乎標準的銀行投保，針對 每家銀行的風險 制定相應的保險費率，而且可以 通過適時監(jiān)管完全防止銀行的過度風險行為。 （ 2）信息不對稱條件下的契約 在信息不對稱條件下，銀行的風險規(guī)避程度是其私人信息， 存款保險機構觀測不到，也就不能適時確定銀行選擇的投 資項目的風險 ，所以無法直接制定每家銀行相應的保險 費率。為了激勵銀行將風險控制在合適的范圍內，可以對 不同風險 1的銀行實行差別費率，風險小的銀行收費低， 風險大的銀行收費高，具體可對式、式構造拉格朗
16、日 函數(shù) ,求一階導數(shù)求得 2。另外，除了實行差別保險費率， 把銀行的資本充足率、不良貸款率以及存款保險機構對它 的風險評級及時公布，不但可以引入存款人的市場約束， 還可以使信用狀況好的銀行節(jié)約吸儲成本，激勵銀行控制 日常經營中的風險上升傾向。 1 指根據銀行的資本充足率、不良貸款率以及主要財務 指標確定的風險 ，而不是根據觀測的銀行風險規(guī)避程度 A適時確定的 。 2由于采取強制性保險，所以參與約束（式 ）忽略。 需要指出的是，通過差別費率激勵銀行控制風險， 是以銀行的持續(xù)多期經營為前提的。因為保費是 按期調整、交納的，如果銀行面臨嚴重危機，很 可能當期破產，那么式中下期保費 P()降低不 能
17、增加銀行的效用，激勵就會失效。更重要的是， 銀行的風險規(guī)避程度可能發(fā)生急劇下降，甚至 ，也就是說銀行從風險規(guī)避者轉變?yōu)轱L險 中性者，只考慮投資項目的期望收益（ r），完 全忽視風險 。這種鋌而走險的嚴重道德風險對存 款保險機構、存款人和銀行體系的危害十分巨大， 而且通過激勵不能控制，因此，只能通過嚴格監(jiān) 管、適時監(jiān)測其各項指標來防范，一旦救助失敗， 及時、透明地進行破產清算。 綜上所述，在信息不對稱條件下，為了適 度控制銀行的道德風險，保險契約調整為： 實行差別保險費率并公開銀行的資本充足 率、不良貸款率、風險評級等基本指標， 以激勵為主要方式，控制銀行日常經營中 的風險上升傾向。對于危機嚴重
18、的銀行， 可先適當救助，并嚴格、適時監(jiān)管，必要 時果斷實施市場退出，防止其鋌而走險。 三、基礎性條件的進一步完善 前面的分析表明，通過調整保險契約，可 以適當控制存款保險制度中的道德風險。 但一項好的制度要達到預期的目標，除了 制度本身完善之外，其所處的政治、經濟 環(huán)境也至關重要。存款保險制度要發(fā)揮功 效，完善的制度設計與良好的運行環(huán)境， 缺一不可。而中國目前許多基礎性條件并 不具備，因此推出存款保險制度之前，我 們還需進一步完善以下的基礎性條件。 （一）防止行政干預，健全商業(yè)銀 行現(xiàn)代法人治理結構 中國的經濟體制改革是由政府推動的，這種改革模式決定 了國家必須擁有足夠可支配的金融資源。這不僅
19、是保證各 項改革順利進行的物質基礎，也是調整結構，優(yōu)化資源配 置的前提條件。因此，中央政府和地方政府都有著控制更 多金融資源的偏好。商業(yè)銀行從計劃經濟體制延續(xù)下來， 與各級政府關系密切，巨大的慣性也使得商業(yè)銀行很難擺 脫政府的行政干預，完全按照金融市場的經濟規(guī)律辦事。 盡管在經濟改革中不斷強調銀行本身的利潤原則，但是到 了具體執(zhí)行時，往往按照政府的意圖行事。即使現(xiàn)在中國 商業(yè)銀行產權改革已基本完成，但一般的市場規(guī)則還不能 完全約束政府的行為，各級政府行政干預商業(yè)銀行經營的 行為并不少見。比如當前世界性金融危機下，由于還沒有 找到有效的支持中小企業(yè)發(fā)展的策略，在是否對中小企業(yè) 發(fā)放貸款的問題上，
20、商業(yè)銀行就不能按照自身的風險規(guī)避 原則行事，而不得不承擔一定的政策成本。 （二）積極推進利率市場化 依據麥金農和肖的金融深化理論，發(fā)展中國家金融改革的 核心之一就是利率市場化。目前中國儲蓄存款實行“以基 準利率為上限”的規(guī)則，對利率的管制使得價格競爭這一 最重要、最核心的競爭手段不能發(fā)揮作用，扭曲了銀行的 競爭。經過 10多年的利率市場化試點，中國在貸款利率管 制方面已有限放松，但存款利率還未放開。實行存款保險 制度，居民存款分為被保存款和未保存款兩類，大額存款 人的風險就提高了，自然要求提高利率。這就要求被保存 款和未保存款執(zhí)行差別利率，而這在當前“以基準利率為 上限”的規(guī)則下是無法實現(xiàn)的。
21、因此，要實施存款保險制 度，我們必須積極穩(wěn)步推進利率市場化，使中國逐步實現(xiàn) 各類存、貸款利率在市場機制作用下形成。 （三）建立金融監(jiān)管部門之間的協(xié) 調機制，提高監(jiān)管效率 國際經驗表明，審慎、高效的金融監(jiān)管是決定存款保險制度平穩(wěn)運行 的重要因素。當前，中國已經形成分業(yè)監(jiān)管體制，銀監(jiān)會、保監(jiān)會和 證監(jiān)會各司一職，監(jiān)管水平也有了很大的提高，但存在的問題也不少。 首先，銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會之間缺乏有效的協(xié)調機制，三者與人 行之間也存在很多職責不清的地方，導致出現(xiàn)監(jiān)管的盲區(qū)。存款保險 機構屬于保險行業(yè)、投保銀行屬于銀行業(yè)，而保費收入可能投向證券 市場，如果將存款保險機構界定為一般的金融機構，如何對其執(zhí)
22、行有 效監(jiān)管？如果將存款保險機構界定為金融管理部門，并賦予其一定的 監(jiān)管功能，那么它與人行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會之間的職責如何 劃分，關系如何協(xié)調？ 其次，監(jiān)管機構激勵機制缺乏，監(jiān)管效率低下，導致對金融風險的處 置嚴重滯后。實行存款保險制度，是為了防范危機的擴大與蔓延，維 護金融穩(wěn)定。如果不能及時、高效地處置危機銀行，就有可能使其出 現(xiàn)嚴重的道德風險，甚至引發(fā)銀行體系的系統(tǒng)危機。那時，存款保險 制度完全失效，金融體系將面臨巨大風險。因此，中國要實行存款保 險制度，迫切需要金融監(jiān)管部門之間建立一套有效的協(xié)調機制，并提 高各部門的監(jiān)管效率。 （四）加快存款保險制度的立法工 作 立法是存款保險制度
23、建立和有效運作的前提、基礎和保障。 大多數(shù)建立了存款保險制度的國家都通過立法，以專門的 法律制度來明確存款保險的法律關系，確定存款保險機構 的組織模式和職責權力、運行目標和規(guī)則。而且，在各國 存款保險制度的運行過程中，法律制度起到了良好的保障 效果。因此，為了保證中國存款保險的規(guī)范性和有效性， 構建中國的存款保險制度，法律建設要先行。如果無法可 依，不但不能發(fā)揮存款保險制度應有的作用，還可能會引 起不必要的混亂?？紤]到制定法律法規(guī)所耗費論證時間可 能比較長，可以先頒布、試行存款保險制度條例，在實踐 中逐步完善，待條件成熟，再出臺和實施存款保險法。 四、結 論 中國構建存款保險制度，以顯性保險替代隱性擔 保是大勢所趨。這可以部分降低相關經濟主體的 道德風險，但問題依然嚴重，因此中國構建存款 保險制度的關鍵難點還是如何完善契約以控制道 德風險?？紤]到存款保險制度必須在良好的政治、 經濟環(huán)境下才能發(fā)揮積極效用，而中國許多基礎 性條件尚缺，因此正式推出的時機還不成熟。當 前的工作，應該一面開始 存款保險條例 的起 草和存款保險制度方案的設計工作，一面完善其 運行所需的基礎性條件。 謝謝！
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