《公共管理學》陳振明版考研筆記(整理后).docx

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1、導論，公共管理學的視野 1. “公共管理學”與“公共行政” “行政”本質(zhì)上包含著從指示和服務的含義；而“管理”首先意味著獲得結 果以及管理者為獲得結果負個人責任。 ①“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關為公共提供服務的活動，行政官員或 行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律。關注的 焦點是過程，程序以及辦公室的管理）傳統(tǒng)的公共行政學以及公共行政學院主 要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學科或機構）。 ②“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關注的不是 過程，程序和遵照別人的知識辦事以內(nèi)部取向，而更多的是關注結果和對結果的獲 得負個人責任。 2. “公共部門

2、”與“公共物品” （1） “公共部門”是公共事務的管理者和公共物品的提供者。廣義的公共部 門包括政府機構，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機構等部門以及各種不同組織 的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構和部 門，是最純粹的公共部門。 （2） Why ”準公共部門”（第三部門，非營組織）也歸入公共部門中？因其 “公共”特性： ①與純粹的公共部門目標一致，第三部門生產(chǎn)或活動的基本 ②與政府存在密切關系，其生產(chǎn)，活動的內(nèi)容和方式往往由政府實行控制或 必要的行政管制 ③與政府為社會所提供的物品一致公共物品或“準公共物品” ④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。

3、 （3）公共物品：指具有消費的非競爭性和給排他性，自然壟斷性以及受費困 難等特征的物品，具有規(guī)模效益大的特點，政府是提供詞類物品的最正確方式。 （4）公共物品的劃分 ①純公共物品：國防，公共平安，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護，基礎研究， 空間技術。準公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務，教育，廣播電 視，社保。②有形的公共物品（硬一一）：公共設施 無形的公共物品（軟一一 ）：法律。政策，制度 ③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務一一國防，外交，全國性 法規(guī)政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3. “公共管理”與“私人管理”的異同 A、聯(lián)系。（1）都包含

4、了合作團體的活動。（2）都必須履行一般的管理職 能。 B、差異。（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務， 追求公共利益;私人管理以營利為目的。（2）與私人管理相比，公共管理的效率意 識不強。 （3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責任。（4）就人事 管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系 統(tǒng)要復雜和嚴格得多。（5）公共管理有明顯的政治性和公共性。 4 . “治理”與“善治” ①治理泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式，有最小國家的治理，公司治理，新公 共管理，善治，社會一一控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡六種用法。 ②90年代后，世界銀行提出

5、“善治” 口號，合法，法治，負責，透明，有效 的政府成為善治的基本要素。 5 .公共管理學范式的興起 作為相對獨立的學科，公共部門管理尤其是政府管理研究形成為19世紀末 20世紀初，研究方向于1887年威爾遜的《行政的研究》一文確立，相對獨立的學 術框架建立于20世紀二三十年代，以1926年懷特《公共行政學研究導輪》及 1927年成洛比《公共行政原理》的出版為標志。三次重大范式變換，傳統(tǒng)的公共 行政學一一公共政策分析一一公共管理學。 6 .公共管理范式的出現(xiàn)：兩種途徑一一“政策途徑”（P-途徑）；“商業(yè)途 徑”（B-途徑） （1）①“P-途徑”來自于公共政策學院，以政策研究方向，重視定

6、量分析方 法，尤其是經(jīng)濟學分析手段。把政策執(zhí)行研究的焦點集中在政府的工程，公共組織 和私在所有不重要的方面是相同的。 ②“B-途徑”強調(diào)將工商管理和經(jīng)濟學的概念，理論和方法應用于公共部門 管理的研究中，并仍關注組織結構與過程。 （2）共同點：以組織外部定向（關心行政機構以外的東西），強調(diào)政治因素 在管理中的作用；重視規(guī)范研究并關心改善管理績效，主張從經(jīng)驗中學習尤其是偏 愛案例分析法。 （3）各有所長：①P重新認識政策分析對于公共管理的重要性，學習實踐者 的經(jīng)驗，重視吸取經(jīng)驗教訓并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。 ②B強調(diào)的研究和理論取向，應用和融合不同學科的理論，方法和技術，

7、分成一種 以公管與私管相比擬為基礎的綜合框架，重視戰(zhàn)略管理，關心過程，強調(diào)公，私的 相似性，很少區(qū)別。 7 .雪城大學(1991年9月20號一一21號)第一次美國的公共管理學術研討 會是公共管理新范式誕生的象征性標志。 8 .公共管理學的研究對象：公共管理。即其要研究作為公共事務管理主體的 公共組織，特別是政府組織的結構，功能及其與環(huán)境的關系，研究公共管理活動的 過程及其環(huán)節(jié)(組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評論等)；研究如何應用各種科 學知識及方法解決，公共事物的管理問題。一一公共管理活動，公共管理實踐。 9 .公共管理學的學科特征一一與傳統(tǒng)公共行政學的區(qū)別 (1)研究對象與范圍。傳一

8、局限于政府行政機關特別是官僚機構的研究公一 擴大到其他政府機關(立。司)和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方 面。 (2)公更具跨學科，綜合性的特點。傳一建立在政治學基礎上，公一不同學 科。 (3)公將研究焦點由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機構過程 和程序研究轉(zhuǎn)到重視工程、結果與績效研究。 (4)涉及大量公共行政學沒涉及的主題。例：公共物品，公共選擇，政府失 敗。O O O O (5)公既是實證的有規(guī)范的，傳一局限規(guī)范研究。 10 .公共管理學的研究途徑和方法 (1)經(jīng)濟學途徑成為公共管理學研究的一個重要途徑(管理學途徑，政治學 途徑，法學途徑)。它采用經(jīng)濟學的

9、理論假定，概念框架，分析方法及技術來看待 公共管理問題。 ①公共選擇理論：將“經(jīng)濟人”假說，交換范式和方法論個人主義應用到政 治和公共政策領域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個人(不 管是決策者或投票者)都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。 ②新制度主義(新制度學派)：強調(diào)制度在政治生活中的決定性作用；制度的 存在是因為它可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易本錢;在社會中，兩種能 最小化交易本錢的組織是市場和等級制；制度形成偏好，規(guī)定行為角色、約束行為 和形成期望。 (2)方法上的突出特征是強調(diào)跨學笠研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn) 生方法。包括系統(tǒng)分

10、析、比擬分析、實驗分析、案例分析。 11、市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐 A、在市場經(jīng)濟開展的不同時期，政府干預的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的。 (1) 20世紀30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟在一種自由 放任的狀態(tài)下運行，國家晝少干預或不干預市場運行。奉行三個原那么：么有財產(chǎn)神 對不可侵犯原那么，契約原那么，自我負責原那么。 (2) 1929—1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟危機，客觀上促使凱恩斯主義 興起。凱恩斯以“有效需求”為基礎論證國家全國干預的合理性，他主張放棄自由 放任主義，實行對經(jīng)濟生活的全面干預，特別是通過財政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟 的運行。 (3) 20世紀

11、70年代西方市場經(jīng)濟國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟學思潮興起主張限制甚至取消政府干預，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。 B、由于經(jīng)濟開展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差異，各市場經(jīng)濟國的 政府公共管理模式亦不同。 （1）英美的市場主導模式。（2）歐洲或萊茵模式。（3）東亞的政府主導型 模式。 12、轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐。 A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端一一計劃經(jīng)濟（“命令式經(jīng)濟”）條件下。所 謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中配置社會資源，對經(jīng)濟和社會生活全面、微 觀、直接干預。Q）政企不分、政資不分。（2）機構臃腫，效率低下。（3）權 力過于集中。（4）政治民主化、科學化、制度化薄

12、弱。 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。（1）市場體制。（2）公共管理體制的創(chuàng) 新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。（3）高素質(zhì)、廉潔奉公的公務員隊伍。 C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)。（1 ）入世對政府管理方式的沖擊，傳 統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進程。（2）政府管理的法制化一一法律規(guī)那么意識淡 薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。（3）公務員素質(zhì)與能力（官員的 市場觀念落后;法律意識淡化;競爭意識不強；學習能力缺乏）。 13、行政國家：指19世紀末，20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第 二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、法三權分立的國家權力主體關系 中，行政權力和活

13、動擴張，具有制定同議會、立法效力相當?shù)男姓詈椭贫ㄍ?院判決效力相近的行政裁決權，大量直接管理和介入國家和社會事務，從而起到最 活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。 第一章、公共組織理論 1、組織：是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互效而形成的具有共同心理 意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。組織目標與 行為是組織的本質(zhì)性特征。 2、公共組織：廣義一一就是以管理社會公共事務、協(xié)調(diào)社會公共利益關系為 目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義一一國家機關組織。 3、公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁，表1 — 1, 了解就好）。 4、公

14、共組織的類型。 （1）按財務一會計標準劃分（有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督）：政府 機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。 （2）按公共權力標準分類。 A、強制型公共組織：政府部門。根據(jù)憲法和法律的授權、依靠公共權力對公 共事務實行強制性管理。如，納稅人必須接受稅務管理部門的管理。 B、半強制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。其強制性是可對抗 的，當事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會一一起訴。消費者權益保障委員會，各種 行業(yè)協(xié)會等。 C、非強制性公共組織：非強制性與服務性。如，各種院校、社區(qū)學校、研究 所、基金會、醫(yī)療保健機構、文化和科學技術團體、各種咨詢

15、服務機構。 （3）按權威與等級結構標準分類。 A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎上，效率是組織追求的 首要價值。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 特點：①組織具有四個基礎：目標、過程、顧客、領域。 ②對于每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 ③行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組 織目標的活動。 ④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。 ⑤行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機 構。 ⑥垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區(qū)分。 B、官僚模型：其基礎是馬克斯.韋伯創(chuàng)立的官僚理論。理性一一合法權威。 認為組織靠非人格化的規(guī)那么來管理，理性意味著效率。 特點：①基于職能專業(yè)化的勞動分工。