WO框架下我國農業(yè)補貼法律制度的完善

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精選資料 WTO框架下我國農業(yè)補貼法律制度的完善 --基于環(huán)境保護的視野 周愛春 摘要：農業(yè)補貼作為我國發(fā)展農業(yè)的一項重要的措施，對實現糧食安全，不斷促進糧食增產以及增加農民收入確實起到了很重要的作用，但目前我國的農業(yè)補貼政策體系主要還處于探索階段，補貼措施對農業(yè)環(huán)境關注還遠遠不夠，農業(yè)環(huán)境補貼的法律框架還不完整。因此我國農業(yè)補貼制度應結合農業(yè)生態(tài)環(huán)境功能，充分利用WTO規(guī)則中的“綠箱”補貼等完善我國的農業(yè)補貼法律制度。 關鍵詞：農業(yè)補貼，環(huán)境保護，“綠箱”補貼 一、目前我國涉及環(huán)境保護的農業(yè)補貼現狀 我國人員眾多，相對來說人地關系非常緊張，且隨著我國人口的不斷增長以及人民收入水平的不斷提高，對糧食的總體消費要求越來越高，我國需要通過糧食生產補貼保證糧食的產量。農業(yè)還是我國眾多農民的主要收入來源，由于農民長期進行分散型農業(yè)生產，目前我國的農業(yè)經營狀態(tài)導致我國農民依據農業(yè)收入的水平比較低，也需要通過農業(yè)補貼的方式提高農民的收入。為了提高產量，政府出臺許多激勵農民使用化肥農藥的措施，如化肥農藥進口的免關稅措施，對化肥農藥的銷售進行價格補貼和價格控制。這些補貼措施短期內確實有力的促進農民生產積極性，但是長期來看，會導致資源的不合理使用，造成土壤資源被破壞以及水資源的低效利用，會造成生態(tài)資源的破壞以及環(huán)境的污染，不利于農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了保障糧食安全，解決十幾億人口的糧食問題，我國從2003年開始對農民種糧給予直接補貼，保持現有的耕地面積，不斷提高糧食生產總量和保證人均糧食供應，導致一些地方將更廣泛意義上的糧食如大豆、玉米等也納入補貼范圍，造成農民為了獲取補貼對不適宜的土地進行大量開墾，加大了資源和環(huán)境的壓力。 農業(yè)補貼作為我國發(fā)展農業(yè)的一項重要的措施，其具體的規(guī)則以及實際的實施主要是基于產量和收入，未能充分考慮到環(huán)境問題，目前的農業(yè)補貼對環(huán)境具有較大的負面影響。我國農業(yè)補貼量已經接近向WTO組織承諾的85%的微量允許，良種補貼、農機具購置補貼以及糧食最低收購價等生產性專項補貼均具有明顯的生產和貿易扭曲性，屬于黃箱政策[1]。 可見，目前我國的農業(yè)補貼政策體系主要還處于探索階段，補貼措施對農業(yè)環(huán)境關注還遠遠不夠，農業(yè)環(huán)境補貼的法律框架還不完整，對耕地和農藥化肥等農業(yè)補貼不符合農業(yè)生態(tài)保護理念，補貼的后果可能間接會導致農產品質量下降以及農業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化。因此我國農業(yè)補貼制度應結合農業(yè)生態(tài)環(huán)境功能，在保護農業(yè)自然資源等環(huán)境資源方面的補貼制度還有待進一步完善，農業(yè)補貼的生態(tài)環(huán)境保護的功能應在農業(yè)補貼制度中得到體現。 　　二、完善我國環(huán)境保護農業(yè)補貼的必要性分析 農業(yè)除了具有農產品生產的功能，同時還發(fā)揮著防止洪澇災害、涵養(yǎng)水源、防止土壤侵蝕和水土流失、處理有機廢棄物、凈化空氣、提供綠色景觀和自然景觀，以及傳承文化等多方面的非農產品生產功能和其他非生產性功能。不同的農業(yè)耕種行為會對環(huán)境產生不同的根本性影響[2]。而采用不同的農業(yè)補貼措施，會引導和激勵農民采取不同的耕種行為，從而會影響農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及環(huán)境問題。因此，我國應充分考慮農業(yè)補貼的環(huán)境保護功能，完善我國環(huán)境保護方面的農業(yè)補貼制度，契合農業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及WTO規(guī)則的要求。 (一)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農產品貿易發(fā)展的需要 農業(yè)補貼制度采用不當，會刺激農業(yè)環(huán)境資源的惡化，造成農村土地、濕地等農業(yè)生產相關的農業(yè)自然資源被破壞性開發(fā)，造成農民實施掠奪性、破壞性農業(yè)耕種方式，造成農業(yè)生態(tài)退化，難以保證農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 (二)WTO規(guī)則關于農業(yè)補貼的要求 中國作為WTO成員之一，其補貼的采用還應符合WTO框架下關于補貼和反補貼的規(guī)定以及農業(yè)協定的規(guī)則?！掇r業(yè)協定》規(guī)定：政府執(zhí)行某項農業(yè)計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者轉移而來，沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用，對農產品生產影響很小的支持措施，以及不對生產者提供價格支持作用的補貼措施，均被認為是“綠箱”措施，即“綠箱”補貼，任何國家均可免除削減義務。其中包括環(huán)境保護補貼。根據《補貼與反補貼協定》，農業(yè)環(huán)境補貼屬于不可申訴補貼。這類補貼對國際貿易造成不利影響的可能性極小，且具有特殊意義而應受到鼓勵，其他成員方不應采取反補貼措施并不可訴諸爭端解決。 (三)環(huán)保理念的發(fā)展，補貼對農業(yè)的支持 可持續(xù)發(fā)展已經成為新世紀發(fā)展工業(yè)、農業(yè)的主要目標，因此我們在實施農業(yè)補貼促進農業(yè)發(fā)展的同時也應充分考慮到可持續(xù)發(fā)展問題，將環(huán)境保護理念貫徹到農業(yè)發(fā)展中來，通過農業(yè)補貼這一中介將環(huán)保理念深入到農業(yè)發(fā)展中來，利用生態(tài)原材料，生產綠色農產品，更符合新世紀人們的需要和發(fā)展的需求。 　　三、完善我國有利于環(huán)境保護的農業(yè)補貼法律制度的建議 (一)其他國家農業(yè)環(huán)境補貼法律制度的借鑒 2001年7月，歐盟委員會提出新的農業(yè)補貼改革方案，建議從2004年逐步取消補貼與產量掛鉤的做法，把補貼的條件改為與土地面積、農產品質量安全、環(huán)境保護、善待牲畜等掛鉤。2000年開始，日本政府減少了對糧食等農產品的直接價格補貼，逐步加大了對農業(yè)基礎設施、農業(yè)資源環(huán)境保護和農業(yè)結構調整的財政支持力度。同時，日本政府根據“綠箱支持”政策中地區(qū)援助措施，對比平原地區(qū)生產成本高的山區(qū)、半山區(qū)實行直接支付制度[3]。美國農業(yè)補貼政策十分注重對環(huán)境的保護。較1996年農業(yè)法，2000年以后頒布的兩大農業(yè)法案中，環(huán)境保護方面的投資均有大量增加。在2008年新法案預算分配中，自然保護所占補貼總量僅次于農產品支持計劃，占到了19%。美國政府對資源和環(huán)境保護的大量投入，對增強土地營養(yǎng)、改善環(huán)境質量和農村居住環(huán)境都有較大促進，也有助于增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力[4]。近年來歐盟、美國等國家的農業(yè)補貼法律和政策的調整，顯示出農業(yè)補貼具有維持和改善的雙重農村環(huán)境保護功能，是農村環(huán)境保護激勵機制發(fā)揮作用的重要媒介。我國農業(yè)補貼制度和環(huán)境保護制度應有機結合，充分發(fā)揮農業(yè)補貼的農村環(huán)境保護功能，構建適合我國發(fā)展階段的農業(yè)補貼制度[5]。 (二)我國農業(yè)補貼關于環(huán)境保護方面法律制度的完善 1、理念的革新。我國農業(yè)補貼項目也應建立在環(huán)境保護的理念之上，不僅要促進農業(yè)生產，增加農民收入也要將生產支持資金導向環(huán)境保護項目，將農業(yè)補貼和農業(yè)環(huán)境保護，農村農業(yè)可持續(xù)發(fā)展相掛鉤，避免農業(yè)環(huán)境的惡化，農業(yè)自然資源的過度破壞，也避免采取不符合WTO規(guī)則要求的補貼招致其他國家的不滿。 2、具體制度的創(chuàng)立和調整。農村環(huán)保法律法規(guī)必須與農業(yè)生產活動聯系，而農業(yè)補貼可以成為二者的連接媒介；將農業(yè)補貼的申領與農村環(huán)境保護義務和責任有效結合；農村環(huán)?；A設施大量與農業(yè)生產活動相關，可以通過專項環(huán)境保護補貼的方式引導農民參與建設；農業(yè)補貼能夠通過農業(yè)生產增加農民的收入，能夠增進農民與農村環(huán)境的利益相關度，充實農村環(huán)保監(jiān)管的社會力量和群眾力量。農業(yè)補貼對消除造成我國農村環(huán)境問題的主要原因能夠產生積極影響，因而在農村環(huán)境保護方面大有可為[6]。 實施和加大環(huán)境保護農業(yè)補貼制度，如土壤保護補貼、地力增進補貼、退耕還林(草)補貼等，借鑒美國等國家的做法，如增加對環(huán)境品質激勵項目的資助，制定新的自然保育安全項目，通過生產者支付鼓勵生產者采用或維持有利于資源保護的生產管理措施；擴大土地休耕退耕項目，尤其重視對濕地的保護；擴大對農地保護的資助；制定新的草地保護項目，幫助土地所有者恢復和保護草地，在保證農民增加收入的同時，有效地保護農業(yè)環(huán)境[7]。并通過法律規(guī)范明確下來，形成一個長效機制，更好的促進農民的積極性。建立農村生態(tài)環(huán)境補償制度，在保護環(huán)境存量的前提下，鼓勵農民自愿參與各種類型針對性強的環(huán)境農業(yè)補貼或者資助項目，以達到改善水域、森林、草原、濕地生態(tài)等農業(yè)環(huán)境的目的[8]。 WTO農業(yè)協議規(guī)定的可合法使用的11類“綠箱”支持措施，我國應充分的利用。農業(yè)補貼政策進行相應的調整，由產量和收入補貼型向“綠色補貼”型轉變，使農業(yè)補貼有利于農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。通過設置一些帶強制性的條件，要求受補貼農民必須定期檢查自己的環(huán)保行為，對接受補貼的農地所屬區(qū)域的野生資源、森林、植被、水質、土壤等進行相應的調查，來決定是否對其繼續(xù)給予補貼以及補貼多少。調整農民的耕種方式，避免農業(yè)資源因農業(yè)生產造成破壞性影響。逐步消減對環(huán)境以及農業(yè)自然資源不利的農業(yè)補貼，如那些對水資源、化肥農藥進行的各種價格補貼可以轉變?yōu)閷?jié)水灌溉設施、秸稈還田、生物農藥及其相關技術的支持，這樣做也能有效規(guī)避WTO關于限制農產品國內支持體系中價格扭曲政策的制度規(guī)定[9]。農業(yè)補貼政策逐漸從“黃箱政策”向“綠箱政策”轉移，盡量減少對農產品價格和貿易的扭曲作用，同時能夠滿足WTO規(guī)則的要求。 　　（本文系江蘇省教育廳2010年哲學社會科學研究項目《WTO框架下我國應對國外反傾銷反補貼調查的對策研究》(2010SJD820002)階段性成果；鎮(zhèn)江市2011年度軟科學研究項目《鎮(zhèn)江產業(yè)發(fā)展以及環(huán)境保護平衡問題研究》(YJ2011004)階段性成果。） 　　參考文獻： 　　[1]姜雙林.歐盟農業(yè)環(huán)境補貼制度的嬗變及其對中國的啟示[J].法治研究，2008(6)：3. 　　[2]程宇光.健全農業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度的若干問題探析[J].生態(tài)經濟,2010(6)：148. 　　[3]劉潔，閻東星.WTO規(guī)則框架下的我國農業(yè)補貼法律制度建設[J].法學雜志，2004(1)：47. 　　[4]張宗良.美國農業(yè)補貼政策的調整及對我國的啟示研究[D].山東農業(yè)大學，2009：67. 　　[5]李本.補貼與反補貼制度分析[M].北京大學出版社2005年版. 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