中國公務(wù)員保障機(jī)制研究題庫.doc

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1、中國公務(wù)員保障機(jī)制研究 中國公務(wù)員保障機(jī)制研究 內(nèi)容摘要 我國國家公務(wù)員社會(huì)保障制度推行十多年來,對穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍,提高政府的工作效能發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政府人事制度改革的不斷深化,這一制度在運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了一些需要急待解決的問題，比如保障制度缺乏法制化，管理體制不規(guī)范、社會(huì)化程度低，資金投入高、社會(huì)化效益低等。本文通過對現(xiàn)有關(guān)于公務(wù)員社會(huì)保障制度研究的文獻(xiàn)資料進(jìn)行整理和分析,提出了公務(wù)員社會(huì)保障制度研究需要進(jìn)一步深化的幾個(gè)問題，這些問題的研究將對后人了解和完善我國的公務(wù)員保障機(jī)制有借鑒意義。 關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度；保障機(jī)制；研究

2、 目 錄 內(nèi)容摘要 I 引 言 1 1 公務(wù)員保障制度概述 2 1.1 公務(wù)員的概念及主要內(nèi)容 2 1.1.1 公務(wù)員的概念 2 1.1.2 公務(wù)員的主要內(nèi)容 2 1.2 公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù) 3 1.3 公務(wù)員的保障制度 3 1.3.1 公務(wù)員保障制度的內(nèi)涵 3 1.3.2 公務(wù)員保障制度的理論基礎(chǔ) 4 2 我國公務(wù)員保障機(jī)制分析 6 2.1 我國公務(wù)員保障機(jī)制的歷史演變 6 2.2 我國現(xiàn)行公務(wù)員保障機(jī)制 6 2.3 我國現(xiàn)行公務(wù)員保障機(jī)制的缺陷及成因分析 7

3、3 國外公務(wù)員保障機(jī)制及啟示 9 3.1 國外公務(wù)員保障機(jī)制概述 9 3.2 國外公務(wù)員保障機(jī)制的啟示 10 4 完善我國公務(wù)員保障機(jī)制的措施—結(jié)合案例 12 4.1 案例分析 12 4.2 存在的問題及解決措施 12 結(jié)論與展望 15 參考文獻(xiàn) 16 引 言 19世紀(jì)中后期西方國家先后建立起國家公務(wù)員制度，公務(wù)員各種權(quán)利的保障制度和運(yùn)行機(jī)制也應(yīng)運(yùn)而生。公務(wù)員保障機(jī)制主要包括工資福利保障、社會(huì)保障、工作條件保障、身份保障、申訴控告保障、培訓(xùn)保障等。公務(wù)員保障機(jī)制作為國家公務(wù)員制度建設(shè)中不可缺少的運(yùn)行機(jī)制之一，它是否完善，對政府吸引優(yōu)秀人才，提高

4、政府行政辦事效率，提升行政管理能力，促進(jìn)政府管理行為科學(xué)化具有及其重大的意義。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國家越來越重視公務(wù)員的權(quán)益保障，重視對公務(wù)員能力的開發(fā)，努力全方位提高公務(wù)員的素質(zhì)，對公務(wù)員權(quán)益的保障也具有穩(wěn)定性、法制化的特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以來，隨著我國改革事業(yè)的不斷發(fā)展，國家公務(wù)員制度的建立，公務(wù)員保障機(jī)制正在逐漸完善。但由于客觀條件的制約，以及實(shí)行公務(wù)員制度的時(shí)間較短，所以，我國公務(wù)員保障無論在內(nèi)容還是在形式上，難免存在一些缺陷和不足。 本文通過對西方國家公務(wù)員保障機(jī)制的比較以及對我國公務(wù)員制度保障機(jī)制的分析，有針對性地提出完善我國公務(wù)員保障機(jī)制的一些措施。全文共分四部分：第一

5、部分主要介紹公務(wù)員保障機(jī)制的基本內(nèi)容以及一些內(nèi)在關(guān)系。第二部分是對我國公務(wù)員保障機(jī)制分析。第三部分主要是從分析西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)員保障機(jī)制入手談國外的公務(wù)員保障制度對我國的啟示。第四部分主要是按照保障機(jī)制的內(nèi)容以及公務(wù)員保障的案例分析，指出我國公務(wù)員制度保障機(jī)制運(yùn)行中存在的問題以及《國家公務(wù)員暫行條例》中有關(guān)公務(wù)員權(quán)利保障的缺陷，并提出了進(jìn)一步完善保障機(jī)制的若干建議。 公務(wù)員的保障問題是現(xiàn)代各個(gè)國家行政改革的重點(diǎn)，做好公務(wù)員的保障工作不僅有利于公務(wù)員隊(duì)伍的廉政建設(shè)，更有利于社會(huì)的長治久安。因此，研究公務(wù)員的保障對我國目前的執(zhí)政有著重要的意義。 1 公務(wù)員保障制度概述 1.

6、1 公務(wù)員的概念及主要內(nèi)容 1.1.1 公務(wù)員的概念 公務(wù)員，是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員” [1]。公務(wù)員職位按職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。國務(wù)院根據(jù)中華人民共和國公務(wù)員法，對于具職位特殊性，需單獨(dú)管理的，可增設(shè)其他職位類別。 國家根據(jù)公務(wù)員職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列。公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次在廳局級以下設(shè)置。 公務(wù)員是伴隨著國家

7、的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是統(tǒng)治階級實(shí)行統(tǒng)治的機(jī)器。國家機(jī)器一旦建立，各種形式的公務(wù)員制度必定隨之確立起來。中國遠(yuǎn)在公元605年實(shí)行科舉取士制度，這是目前為止已知的世界上最早、最完備的公務(wù)員考試錄用機(jī)制。這一機(jī)制后來被歐美各國爭相效仿。歐美國家又在這一基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，形成較為完備的公務(wù)員制度。 1.1.2 公務(wù)員的主要內(nèi)容 公務(wù)員的主要內(nèi)容包含下列方面的內(nèi)容：公務(wù)員制度的產(chǎn)生，公務(wù)員義務(wù)與權(quán)力，公務(wù)員的職務(wù)與級別，公務(wù)員的錄用、考核，公務(wù)員職務(wù)的任免與升降，公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒、培訓(xùn)、交流與回避，公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)、辭職，公務(wù)員的辭退退休、申訴控告等。 首先是公務(wù)員制度的產(chǎn)生?，F(xiàn)代意義上的公務(wù)

8、員制度，最初形成于西方資本主義國家。國家公務(wù)員制度的出現(xiàn)，是人事行政制度走向現(xiàn)代化的標(biāo)志?，F(xiàn)在，學(xué)者們一般把“英國1855年5月21日公 布的《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院令》作為現(xiàn)代公務(wù)員制度正式確立的標(biāo)志” [2]。公務(wù)員制度是各國文明交匯發(fā)展的成果，比如形成于隋代的科舉制度便為公務(wù)員制度的形成奠定了一定的基礎(chǔ)。經(jīng)歷100多年發(fā)展的公務(wù)員制度，已經(jīng)形成較為完備的體系。 其次是公務(wù)員的錄用、考核，公務(wù)員職務(wù)的任免與升降。我國公務(wù)員實(shí)行考試錄用制度，公務(wù)員經(jīng)過考試錄用后實(shí)行考核制度。公務(wù)員入伍后在職務(wù)的任免與升降方面嚴(yán)格按照《中華人民共和國公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 再次我國公務(wù)員在工作過

9、程中有獲得培訓(xùn)、工資、福利、保險(xiǎn)、的權(quán)利。 1.2 公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù) 在我國，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，公務(wù)員必須履行下列義務(wù)：一是要遵守憲法、法律和法規(guī)；二是依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)；三是密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督，努力為人民服務(wù)；四是維護(hù)國家的安全、榮譽(yù)和利益；五是忠于職守，勤奮工作，盡職盡責(zé)，服從命令；六是保守國家秘密和工作秘密；七是公正廉潔，克己奉公；八是憲法和法律規(guī)定的其他義務(wù)。 根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國公務(wù)員享有下列權(quán)利：首先公務(wù)員非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分；其次是獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)力；再次是獲得勞動(dòng)報(bào)酬和享受

10、保險(xiǎn)、福利待遇； 第四是參加政治理論和業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)；第五是對國家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作提出批評和建議；第六是提出申訴和控告；第七是依照本條例的規(guī)定辭職；最后是享有憲法和法律規(guī)定的其他權(quán)利。 1.3 公務(wù)員的保障制度 1.3.1 公務(wù)員保障制度的內(nèi)涵 公務(wù)員保障機(jī)制是指“在滿足公務(wù)員基本生活需求的基礎(chǔ)上，向其提供用于滿足其獲得尊重、自我實(shí)現(xiàn)等物質(zhì)與精神需求保障的機(jī)制” [3]。在公務(wù)員保障方面，政府可以通過給予公務(wù)員較高的社會(huì)地位以及不斷完善自我、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的機(jī)會(huì)等等，從而保證公務(wù)員的工作效率和工作熱情。公務(wù)員保證機(jī)制是為了保障公務(wù)員的各項(xiàng)權(quán)利而依法制定的制度，它有自己的各項(xiàng)運(yùn)

11、行規(guī)則。 綜合國內(nèi)外的公務(wù)員制度來看，公務(wù)員社會(huì)保障機(jī)制主要包括以下六個(gè)方面：工資福利保障、社會(huì)保障、身份保障、工作條件保障、申訴控告保障和培訓(xùn)保障。一般言，我們把工資福利保障和社會(huì)保障劃分為基本生活保障；把身份保障、工作條件保障、申訴控告保障歸為職業(yè)保障；把培訓(xùn)保障看做是發(fā)展保障。 1.3.2 公務(wù)員保障制度的理論基礎(chǔ) （1）權(quán)利制衡理論 權(quán)力制衡，是指在公共政治權(quán)力內(nèi)部或者外部，存在著與權(quán)力主體相抗衡的力量，這些力量表現(xiàn)為一定的社會(huì)主體，包括個(gè)人、群體、機(jī)構(gòu)和組織等等，他們在權(quán)力主體行駛過程中，對權(quán)力施以監(jiān)督和制約，確保權(quán)力在運(yùn)行中的正常、廉潔、有序、高效等，并且使國家各部分權(quán)力

12、在運(yùn)行中保持總體平衡。這些制衡有利于保證社會(huì)公正合理的發(fā)展方向，以及社會(huì)整體的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 （2）民主理論 民主是人類一直追求的目標(biāo)，也是許多有志之士為之奮斗終生的理想。民主的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)艱難而漫長的過程，政治的民主是各項(xiàng)民主得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。民主已經(jīng)成為構(gòu)造現(xiàn)代政治體制最基本的價(jià)值。民主理論在公務(wù)員保障制度中的應(yīng)用，對公務(wù)員保障制度的完善有著重大的意義。 （3）行政救濟(jì)理論 行政救濟(jì)是指為受到國家公共行政（國家公行政和社會(huì)公行政）侵害的個(gè)人、法人或者其他組織提供的行政法上的補(bǔ)救制度。 我國目前的行政救濟(jì)途徑和方式主要有四種。一是監(jiān)察救濟(jì)。這種救濟(jì)途徑，相對人只能就行政違法、侵權(quán)的行政工

13、作人員請求為之一定處理，如行政紀(jì)律處分，監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣不能直接撤銷、變更一個(gè)具體行政行為，也不能裁決予以賠償，此種救濟(jì)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)。二是立法救濟(jì)。相對人就行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政侵權(quán)行為，向人民代表大會(huì)申訴，請求救濟(jì)。但是權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，只限于重大決策和立法活動(dòng)，是對抽象行政行為的監(jiān)督，對具體行政行為的監(jiān)督較少。對于行政機(jī)關(guān)的重大行政政策的失誤或立法與憲法、法律抵觸，可以撤銷或改變，或責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。三是復(fù)議救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)相對于法院救濟(jì)而言，可稱作行政上的救濟(jì)，法院救濟(jì)可稱為訴訟救濟(jì)或司法救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)是指相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作

14、出具體行政行為的上一級行政機(jī)關(guān)或其設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)申訴，請求救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)是功能較完備的救濟(jì)途徑，復(fù)議機(jī)關(guān)在查明事實(shí)、判明責(zé)任的基礎(chǔ)上，可以撤銷一個(gè)違法的具體行政行為，使其違法行為效力消滅，恢復(fù)相對人的合法權(quán)益；可以變更一個(gè)不當(dāng)?shù)男姓袨椋瓜鄬θ双@得合理的權(quán)益或消除相對人所承擔(dān)的不合理的義務(wù)，使具體行政行為對相對人的影響恢復(fù)正常；可以責(zé)令行政機(jī)關(guān)就損害后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償，使相對人的物質(zhì)損失或精神損害獲得補(bǔ)救。四是訴訟救濟(jì)。訴訟救濟(jì)是指相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起訴訟，由人民法院對被訴具體行政行為進(jìn)行審查，違法行駛為予以撤銷，造成損害者判令賠償?shù)木葷?jì)途徑。法院可以運(yùn)

15、用諸多的救濟(jì)手段，使相對人受到損害的權(quán)益得到恢復(fù)和補(bǔ)救。如判決撤銷違法的行政行為，判決變更不當(dāng)?shù)男姓袨?，判令行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)和判令行政機(jī)關(guān)予以賠償?shù)取? 2 我國公務(wù)員保障機(jī)制分析 2.1 我國公務(wù)員保障機(jī)制的歷史演變 公務(wù)員保障機(jī)制作為國家公務(wù)員制度建設(shè)中不可缺少的運(yùn)行機(jī)制之一，它是否完善，對政府吸引優(yōu)秀人才，提高政府行政效率，提升行政管理能力具有十分重要的作用?，F(xiàn)代發(fā)達(dá)的資本主義國家對公務(wù)員的保障，越來越重視。發(fā)達(dá)國家對公務(wù)員的保障方面具有重視人的能力開發(fā)、關(guān)注人的全面發(fā)展，保障具有穩(wěn)定性、法制化的特點(diǎn)。由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)發(fā)展水平以及文化、歷史

16、傳統(tǒng)的差異，因此各國公務(wù)員保障機(jī)制既有共同的特征，但在具體做法上又各具特色。 上世紀(jì)90年代以來，隨著我國改革事業(yè)的不斷發(fā)展，國家公務(wù)員制度的建立，公務(wù)員保障機(jī)制正在逐漸完善。但由于客觀條件所限，以及實(shí)行公務(wù)員制度的時(shí)間較短，仍然處在不斷探索之中，所以，我國公務(wù)員保障無論在內(nèi)容還是在形式上，難免存在一些缺陷和不足。 1993年以前我國沒有“公務(wù)員”的稱謂,政府機(jī)關(guān)工作人員和事業(yè)單位人員統(tǒng)稱為“國家于部”。為了保證國家公務(wù)員隊(duì)伍的優(yōu)化、精干、廉潔和穩(wěn)定,形成強(qiáng)有力的、高效能的政府系統(tǒng),富有成效地管理國家行政事務(wù),囚家積極地推行了公務(wù)員的社會(huì)保障制度。由于我國公務(wù)員制度建立較晚,所以與之對應(yīng)的

17、公務(wù)員社會(huì)保障制度雖已初具規(guī)模,但還存在著不少問題。要解決這些問題,就必須首先對公務(wù)員社會(huì)保障制度有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)和了解。 我國現(xiàn)行的國家公務(wù)員社會(huì)保障制度,其前身稱為國家機(jī)關(guān)工作人員社會(huì)保障制度,創(chuàng)建于建國初期,在“文革”期間基本上處于停滯狀態(tài),一屆四中全會(huì)以來得到了恢復(fù)和發(fā)展。隨著國家公務(wù)員制度的實(shí)施,公務(wù)員社會(huì)保障制度的改革和完善作為我國公務(wù)員制度的重要性被提上政府的議事日程。有關(guān)學(xué)者也在這方面進(jìn)行了大量的研究,這些文獻(xiàn)大致反映了目前我國公務(wù)員社會(huì)保障制度的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題,并提出了相關(guān)的對策。 2.2 我國現(xiàn)行公務(wù)員保障機(jī)制 由于我國公務(wù)員制度建立較晚,所以與之對應(yīng)的公務(wù)員

18、社會(huì)保障制度雖已初具規(guī)模,但還存在著不少問題。要解決這些問題,就必須首先對公務(wù)員社會(huì)保障制度有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)和了解。 我國現(xiàn)行的國家公務(wù)員社會(huì)保障制度,其前身稱為國家機(jī)關(guān)工作人員社會(huì)保障制度,創(chuàng)建于建國初期,在“文革”期間基本上處于停滯狀態(tài),一屆四中全會(huì)以來得到了恢復(fù)和發(fā)展。隨著國家公務(wù)員制度的實(shí)施,公務(wù)員社會(huì)保障制度的改革和完善作為我國公務(wù)員制度的重要性被提上政府的議事日程。有關(guān)學(xué)者也在這方面進(jìn)行了大量的研究,這些文獻(xiàn)大致反映了目前我國公務(wù)員社會(huì)保障制度的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題,并提出了相關(guān)的對策。 2.3 我國現(xiàn)行公務(wù)員保障機(jī)制的缺陷及成因分析 我國國家公務(wù)員社會(huì)保障制度在運(yùn)行過程中

19、存在的諸多問題已引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。分析其原囚,一方面是制度設(shè)計(jì)本身的缺陷,另一方面是執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。 （1）制度設(shè)計(jì)的缺陷 首先是公務(wù)員保障法制不健全。我國公務(wù)員社會(huì)保障制度還處在探索階段，尚未走向規(guī)范化和法制化,在具體實(shí)施過程中缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。雖然在形式上，我國不同時(shí)期憲法中都有涉及到公務(wù)員保障方面的內(nèi)容,但這些法律并沒有關(guān)于公務(wù)員保障制度方面的詳細(xì)地規(guī)定,顯得過于寬泛和模糊,無法對公務(wù)員保障制度的實(shí)施起到真正的指導(dǎo)作用。經(jīng)過幾十年的探索，雖然國家頒布了不少關(guān)于公務(wù)員保障方面的規(guī)定、辦法、通知、暫行措施等,但這些規(guī)定、辦法、通知措施等都較為零星，不能形成規(guī)范系統(tǒng)保障體系

20、，因而不具有規(guī)范性和強(qiáng)制力,重復(fù)、矛盾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生同。 其次是公務(wù)員保障管理體制不規(guī)范。我國現(xiàn)行公務(wù)員保障的管理體制呈現(xiàn)出多頭分散管理的格局。公務(wù)員的社會(huì)保險(xiǎn)由人事部門負(fù)責(zé),公費(fèi)醫(yī)療由衛(wèi)生部負(fù)責(zé),而相當(dāng)一部分福利則由各級工會(huì)負(fù)責(zé)。除此之外,各級計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融保險(xiǎn)等部門也都或多或少參與了分管和具體業(yè)務(wù)工作。由于各級管理部門在職能方面分配不清,在實(shí)際管理工作中常常發(fā)生決策上的摩擦和矛盾；再加上各部門重復(fù)設(shè)置管理機(jī)構(gòu),造成管理機(jī)構(gòu)臃腫、管理隊(duì)伍龐雜、業(yè)務(wù)交叉，最終產(chǎn)生管理費(fèi)用增加,管理混亂，管理效率低下等問題。 再次是沒有建立起公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。在我國公務(wù)員社會(huì)保障制度的內(nèi)容中,比較突

21、出的問題是沒有建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。建國以來,我國傳統(tǒng)社會(huì)保障制度對公務(wù)員無償提供了充分、完善的國家保險(xiǎn)和就業(yè)保障。隨著經(jīng)濟(jì)體制及政治體制改革步伐的加快,國家公務(wù)員制度改革不斷向前推進(jìn),社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立,公務(wù)員失業(yè)現(xiàn)象開始出現(xiàn),迫切需要改革傳統(tǒng)的國家公務(wù)員社會(huì)保障制度,建立能適應(yīng)新時(shí)期改革發(fā)展需要的國家公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。 （2）執(zhí)行過程中的問題 除了上述制度設(shè)計(jì)本身的缺陷,我國公務(wù)員社會(huì)保障制度在執(zhí)行過程中還存在著下列問題： 其一，公務(wù)員保險(xiǎn)基金來源幾乎全部來源于政府財(cái)政投入。在西方國家的公務(wù)員社會(huì)保障制度中,保險(xiǎn)費(fèi)一般由政府和公務(wù)員個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。我國對國家機(jī)關(guān)公務(wù)員實(shí)行

22、國家保障,即由國家承擔(dān)一切保障。“國家保障的直接責(zé)任主體是中央政府,其保險(xiǎn)資金的直接來源是國家財(cái)政”[4]。對于一個(gè)人口眾多而且社會(huì)人口老齡化日益加重的大國來說,單一的保障資金來源難以適應(yīng)社會(huì)保障體系改革和完善的需要。同時(shí),由于缺乏必要的強(qiáng)制性征繳手段,使得收繳工作相當(dāng)困難,收繳率較低,這種現(xiàn)象必然影響到公務(wù)員保障制度的形成，從而造成保障經(jīng)費(fèi)短缺,嚴(yán)重制約了我國社會(huì)保障事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。 其二，公務(wù)員保障基金使用隨意,缺乏有效監(jiān)督機(jī)制。在我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的使用過程中,存在著較為嚴(yán)重的隨意處理現(xiàn)象,挪用、擠占甚至浪費(fèi)保障基金的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生 [5]。這種現(xiàn)象如果得不到有效地解決,將會(huì)嚴(yán)重影響我國

23、公務(wù)員保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。從目前世界各國社會(huì)保障的運(yùn)行機(jī)制來看,各國都在保證資金安全的情況下,將保險(xiǎn)基金投向可獲取較高利潤的項(xiàng)目上以使其增值。而我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值問題一直未能得到妥善、有效地解決。 其三，退休公務(wù)員實(shí)際收人有待提高。我國國家公務(wù)員的退休費(fèi)是按基本工資的一定比例提取的,但是公務(wù)員的工資總額中基本工資所占比例較少,并且隨著各種補(bǔ)貼的增加而日益下降。因此,按基本工資的一定比例提取退休費(fèi),必然會(huì)使退休公務(wù)員的實(shí)際收人大幅度下降。隨著我國進(jìn)入老齡化社會(huì),如果不及早預(yù)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,將來的獨(dú)生子女家庭負(fù)擔(dān)不起,國家也負(fù)擔(dān)不起,退休人員的生活水平將會(huì)下降,國家稅收有相當(dāng)大的比例要用

24、于支付養(yǎng)老費(fèi)用,將嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展,影響社會(huì)穩(wěn)定。 3 國外公務(wù)員保障機(jī)制及啟示 3.1 國外公務(wù)員保障機(jī)制概述 （1）工資福利保障 工資福利保障是公務(wù)員生活保障的主要內(nèi)容，也是公務(wù)員保障機(jī)制中最基本的內(nèi)容。它是公務(wù)員及其家庭生活的主要內(nèi)容。它是公務(wù)員及其家庭生活的主要來源，是調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作中積極性和提高工作效率的強(qiáng)大動(dòng)力，也是改善公務(wù)員生活條件，促進(jìn)公務(wù)員身心健康，豐富公務(wù)員文化生活的重要手段。 美國的公務(wù)員工資待遇只要由其所從事工作的責(zé)任大小、難易程度和所需要 資格條件決定，通過工資比較法調(diào)整聯(lián)邦公務(wù)員和私營企業(yè)人員間的工資水平。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)

25、確定當(dāng)年一般行政人員工資調(diào)整幅度，除薪金和津貼外，還設(shè)有不同種類的獎(jiǎng)金用來鼓勵(lì)公務(wù)員。 法國自1948年起實(shí)行指數(shù)工資制，從事專業(yè)技術(shù)和行政管理工作的公務(wù)員工資比較高。公務(wù)員的工資水平與企業(yè)同類人員比要低2-3倍[6]。規(guī)定國家公職和地方公職中屬于相同職類的公務(wù)員享有同類的報(bào)酬，不得受到任何區(qū)別對待。工資由本人的職稱和級別決定此外法國公務(wù)員還領(lǐng)取各種豐厚的補(bǔ)貼。 (2)社會(huì)保障 社會(huì)保障是規(guī)避公務(wù)員及其家庭生活風(fēng)險(xiǎn)、維持公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定的重要手段，是公務(wù)員制度中不可或缺的部分，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等項(xiàng)目。 英國財(cái)政部下設(shè)公務(wù)員年金局，專門管理公務(wù)員

26、養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)既有全體國民的共同制度，又有公務(wù)員的單獨(dú)制度，由原單位支付原薪，事失業(yè)保險(xiǎn)金一般相當(dāng)于本人工資額的一半左右，支付時(shí)限多在一年左右。 美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)既有全體國民的共同制度，又有公務(wù)員的單獨(dú)制度，由財(cái)政部或者財(cái)政部委托的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。公務(wù)員失業(yè)后，在152天內(nèi)可以領(lǐng)取本人原工資40%的失業(yè)救濟(jì)金。 （3）身份保障 公務(wù)員身份保障是現(xiàn)代公務(wù)員制度的一個(gè)重要特點(diǎn)，是保持公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定和工作延續(xù)性的制度保障。各國法律對不同種類的3不同程度的保障，以保護(hù)公務(wù)員的身份。一些西方國家對公務(wù)員推行合同制，使大部分公務(wù)員像私營企業(yè)的雇員一樣，隨著合同結(jié)束而離開公務(wù)員隊(duì)伍。 美國

27、規(guī)定，凡是在競爭公務(wù)員系統(tǒng)的雇員由于行為或者能力問題影響工作的，予以撤職、降級或者重新分配。德國基本法規(guī)定公務(wù)員的任用為終身制。 （4）工作條件保障 工作條件保障是指公務(wù)員有權(quán)獲得執(zhí)行公務(wù)所必須的一切辦公條件，是公務(wù)員行使法定職責(zé)與職權(quán)的基本要求，是公共部門形象建立、維護(hù)的先決條件。目前各國都在加大對執(zhí)行公務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)和辦公所需的物質(zhì)的投資，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，辦公和通訊設(shè)施都有了很大的改善。 （5）申訴控告保障 申訴控告是公務(wù)員的基本權(quán)利之一，也是公務(wù)員維護(hù)自身合法權(quán)益的一個(gè)重要手段，也是公務(wù)員管理法制化、民主化的需要，西方各國普遍有嚴(yán)格的人事管理制度和細(xì)致的法律規(guī)章，有專門

28、的管理機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源保證申訴控告制度的推行。 英國規(guī)定公務(wù)員因品性、工作效率等原因而受到免職處分或者提前退休處分，可以提出申訴。美國規(guī)定因?yàn)閷己私Y(jié)果不服或者對受到免職、十四天以上的降職、停職、減薪的不利處分或者有歧視的案件時(shí)，可以提起申訴。 （6）培訓(xùn)保障 培訓(xùn)是公務(wù)員的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是公務(wù)員必須履行的義務(wù)。它是公務(wù)員適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展、提高行政效能的需要。美國投入大量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間保證公務(wù)員培訓(xùn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，各地有180多所行政管理學(xué)院為政府培訓(xùn)公務(wù)員。法國公務(wù)員除了初任培訓(xùn)外，其他培訓(xùn)均由考試予以確定培訓(xùn)級別。 3.2 國外公務(wù)員保障機(jī)制的啟示 國外公務(wù)員社會(huì)保

29、險(xiǎn)制度經(jīng)過兩百多年的發(fā)展，已經(jīng)趨于成熟，在促進(jìn)公務(wù)員勤政廉潔、增進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍活力等方面均發(fā)揮了重要作用，今天，我們著手構(gòu)建中國特色的公務(wù)員社會(huì)保障體系，有必要對國外公務(wù)員社會(huì)保障制度的實(shí)踐進(jìn)行充分研究，吸收他們有益作法，借鑒他們失敗教訓(xùn)，從而推進(jìn)我國公務(wù)員社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展。 首先，在人口壽命不斷延長的情況下，適當(dāng)延長退休年齡是規(guī)避人口老齡化給公務(wù)員養(yǎng)老保障帶來巨大壓力的有效措施。人口老齡化是所有在社會(huì)保障制度中采用社會(huì)保險(xiǎn)型并實(shí)行現(xiàn)收先付制或者在社會(huì)保障制度中采用國家福利型的國家都面臨的一個(gè)嚴(yán)重的問題，人口老齡化直接的后果就是贍養(yǎng)率的提高，在繳費(fèi)率相對固定的情況下，贍養(yǎng)率的提高就意味著基

30、金的支付壓力增大，從而為制度的穩(wěn)定運(yùn)行埋下隱患；同時(shí)，人類預(yù)期壽命的延長，也意味著對醫(yī)療服務(wù)的需求越來越多，從而造成醫(yī)療費(fèi)用的上漲，這也加重了制度運(yùn)行的負(fù)擔(dān)。因此，我們有必要借鑒有關(guān)國家延遲退休的有益作法，采取“小步漸進(jìn)”的方式，適當(dāng)推遲公務(wù)員退休年齡，以此來化解人口老齡化給公務(wù)員社會(huì)保障帶來的壓力。 其次，保證公務(wù)員養(yǎng)老保障待遇適度優(yōu)越既是國外公務(wù)員社會(huì)保障制度的普遍作法，也符合我國公務(wù)員工作的實(shí)際。縱觀國外公務(wù)員社會(huì)保障制度的實(shí)踐，公務(wù)員養(yǎng)老保障待遇等優(yōu)厚于其他社會(huì)成員是一個(gè)普遍做法。公務(wù)員社會(huì)保障待遇適度從優(yōu)不是特權(quán)思想的轉(zhuǎn)化，而是公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)際情況的必然要求。公務(wù)員是國家事務(wù)的管理者

31、，公務(wù)員的工作隊(duì)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步有著重要的作用，很難把他們的工作簡單量化，因此“公務(wù)員在待遇上適當(dāng)從優(yōu)是必須的”[7]。同時(shí)，公務(wù)員又是一個(gè)準(zhǔn)入門檻很高的職業(yè)，進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人群日漸體現(xiàn)出明顯的高學(xué)歷、高素質(zhì)的特點(diǎn)，一個(gè)家庭培養(yǎng)一個(gè)高學(xué)歷的人才在物力方面的投入是巨大的。從人力資源的角度來看，人力資源培養(yǎng)的高成本內(nèi)在的要求比較高的回報(bào)，而在實(shí)踐中，特別是對于公務(wù)員隊(duì)伍中絕大部分職務(wù)層次不高的同志們來說，他們在職其間的工薪收入并不理想。因此，國家對進(jìn)入公務(wù)員群體的人才提供更有利的保障，將會(huì)進(jìn)一步提高這一群體人員工作的積極性，從而有利于行政效率的提高。 第三，在確保公務(wù)員社會(huì)保障待遇適度從

32、優(yōu)的原則下，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員社會(huì)保障是激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍活力的理性選擇。建立公務(wù)員的正常退出機(jī)制是進(jìn)一步激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍活力的重要舉措，而現(xiàn)行制度下，公務(wù)員社會(huì)保障與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度的封閉運(yùn)行則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要障礙。在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療社會(huì)保障模式下，職工“個(gè)人賬戶”是其享受保障待遇的重要組成部分，而公務(wù)員養(yǎng)老保障“個(gè)人賬戶缺失”，因此，一旦“退出”其養(yǎng)老權(quán)益無法合理量化，給這一機(jī)制的實(shí)施帶來嚴(yán)重困難。 4 完善我國公務(wù)員保障機(jī)制的措施—結(jié)合案例 4.1 案例分析 李某是福建省漳州市的一名基層公務(wù)員,從業(yè)四年。李某的工資和福利和他從事其他職業(yè)的的同學(xué)相比

33、有較大的差距。雖然國家對公務(wù)員的保障方面也較為重視，有固定的補(bǔ)貼，每逢節(jié)、假日還發(fā)放購物卡，禮卡等，但李某作為一名工作在基層的普通公務(wù)員每月的工資也不過三千元左右，一年下來的收入，包括基本工資和各種福利待遇，李某總收入在五萬元左右。這樣的工資水平在中西部地區(qū)算的上充裕，但是在福建沿海地區(qū)并算不上富足。首先，漳州的房屋價(jià)格，如今也以達(dá)到一萬以上了。這樣李某若要在漳州購買一套一百平米的房屋，則需要不吃不喝工作二十多年。而且工資的上漲速度絕對不是穩(wěn)定的，而是與你工作的成效相關(guān)聯(lián)，這樣一來，在物價(jià)飛速上漲的今天，拿著幾萬年收入的李某30歲仍然無法找到伴侶。雖然公務(wù)員的收入要與企事業(yè)單位的工作人員收入保

34、持均衡，但也要與其地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相掛鉤。李某從小學(xué)階段開始，到大學(xué)畢業(yè)，直接考取公務(wù)員。這期間所付出的努力，足夠讓他能夠拿到較高的工資和較好的福利保障。而目前這樣的工資水平只夠他的日常開銷和應(yīng)急儲(chǔ)備，省下自由支配的數(shù)額并不多。 李某的例子代表了漳州市基層公務(wù)員生存的現(xiàn)狀。在這種狀況下，將會(huì)很難吸引到真正具有理想、才干和斗志的年輕人投入到公務(wù)員的工作崗位上來。 4.2 存在的問題及解決措施 （1）存在的問題 隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和政府改革不斷發(fā)展,現(xiàn)行的國家公務(wù)員社會(huì)保障制度出現(xiàn)了一些問題，這些問題迫切需要得到解決。 首先是公務(wù)員社會(huì)保障制度缺乏法律保障。目前，我國的公務(wù)員社

35、會(huì)保障制度只散見于憲法和其他法令法規(guī)之中,沒有一部完善的法律，更沒有建立起完整的法律體系。盡管《國家公務(wù)員法》中設(shè)專章規(guī)定了公務(wù)員的工資保險(xiǎn)福利制度的基本原則和大體框架,但是這些規(guī)定過于寬泛和模糊,不夠詳細(xì),制度的實(shí)施具有很大隨意性,不能起到很好的指導(dǎo)作用。 其次是管理體制缺乏規(guī)范。管理體制不規(guī)范,主要表現(xiàn)在缺少綜合規(guī)劃、職能交叉等方面,如組織、人事、民政、衛(wèi)生等部門的管理權(quán)限都或直接或間接地涉及公務(wù)員的社會(huì)保障工作,其結(jié)果導(dǎo)致政策不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一、互相攀比、推諉扯皮、成本上升等現(xiàn)象。社會(huì)保障制度的社會(huì)化程度較低,“機(jī)關(guān)辦社會(huì)”、“單位辦社會(huì)”[8]的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,

36、把一些本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的保障制度過多地交給了國家政府機(jī)關(guān)來承辦,既增加了國家財(cái)政的負(fù)擔(dān),也不利于國家公務(wù)員的精簡和工作效率的提高。 最后是保障資金投入過高,但產(chǎn)生的社會(huì)效益差。我國公務(wù)員現(xiàn)行的社會(huì)保障制度的資金幾乎都來自國家財(cái)政,沒有建立公務(wù)員個(gè)人和國家共同籌資的保障制度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),1990年投入于1978年投入相比,保險(xiǎn)福利費(fèi)成幾十倍地增長,而在這期間人員編制只增加了2--3倍。在高投入下,不但沒有取得良好的社會(huì)效益,卻造成了國家財(cái)政緊張和工作人員抱怨等方面矛盾。同時(shí),公務(wù)員社會(huì)保障制度中,福利設(shè)施得不到充分有效的利用,且存在著嚴(yán)重的超支浪費(fèi)現(xiàn)象。 （2）解決的措施 首先，加

37、快公務(wù)員社會(huì)保障制度的立法建設(shè)，完善法律法規(guī)。通過借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)并研究我國的現(xiàn)狀,不少研究者認(rèn)為沒有統(tǒng)一的公務(wù)員社會(huì)保障法是當(dāng)前公務(wù)員社會(huì)保障制度不完善的首要問題。因此國家必須盡快建立公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利以及社會(huì)救濟(jì)的相關(guān)立法,以保證我國公務(wù)員社會(huì)保障制度在法律健全的基礎(chǔ)上順利運(yùn)行川。 其次，建立統(tǒng)一的公務(wù)員社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。國家要統(tǒng)一立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理,以提高公務(wù)員保障制度的社會(huì)化程度和專業(yè)化水平。因此,必須建立統(tǒng)一的公務(wù)員保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu),其主要職能是管理公務(wù)員保險(xiǎn)檔案和公務(wù)員個(gè)人賬號編制公務(wù)員保險(xiǎn)預(yù)算決算報(bào)告及時(shí)、足額地發(fā)放公務(wù)員保險(xiǎn)金收繳公務(wù)員保險(xiǎn)費(fèi)用保證公務(wù)員保險(xiǎn)基

38、金合理使用和安全運(yùn)營收集、分析、處理公務(wù)員保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的各種問題、信息,為政府修訂完善公務(wù)員保險(xiǎn)政策提供咨詢服務(wù),等等。同時(shí),要運(yùn)用電子技術(shù)手段,建立統(tǒng)一的、覆蓋全國的公務(wù)員保險(xiǎn)的技術(shù)支持系統(tǒng),提供公務(wù)員保險(xiǎn)管理的現(xiàn)代化。 再次，建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。國家應(yīng)針對公務(wù)員職業(yè)的特點(diǎn),堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)對等、國家和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的原則,結(jié)合我國目前社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平,建立起與整個(gè)社會(huì)保障制度相協(xié)調(diào)的公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度。這一制度必須以失業(yè)保險(xiǎn)的法律、法規(guī)為依據(jù),以失業(yè)保險(xiǎn)基金為后盾,以統(tǒng)一的公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)為依托,才能順利健康地運(yùn)行。國家公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)在政策允許的前提下,還應(yīng)

39、積極開辟力所能及的生產(chǎn)自救活動(dòng)和再就業(yè)渠道,為促進(jìn)失業(yè)公務(wù)員再就業(yè)提供機(jī)會(huì)和創(chuàng)造條件。 第四，逐步減輕國家保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。目前,公務(wù)員公費(fèi)醫(yī)療仍然是以國家財(cái)政撥款為主,今后,要逐步加大個(gè)人支付部分,超出個(gè)人承受能力的部分,則通過社會(huì)互濟(jì),在醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)中支付。國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)該由國家和公務(wù)員個(gè)人共同負(fù)擔(dān)公務(wù)員本人所承擔(dān)的部分,每月從公務(wù)員的工資中按一定的比例扣除提取。這樣,既可以減輕國家財(cái)政的負(fù)擔(dān),又可以把保險(xiǎn)費(fèi)的使用同公務(wù)員個(gè)人利益聯(lián)系起來,提高公務(wù)員保險(xiǎn)費(fèi)的使用效率。同時(shí),也有利于消除公務(wù)員保險(xiǎn)基金管理和使用中的不正之風(fēng)。 最后，健全公務(wù)員保險(xiǎn)基金使用的監(jiān)督機(jī)制。“一切有權(quán)力的人都

40、容易濫用權(quán)力,這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止[9”。對于公務(wù)員保險(xiǎn)基金的使用權(quán)及其使用過程,必須加以限制,實(shí)施監(jiān)督,以確保公務(wù)員保險(xiǎn)基金能夠得到合理、規(guī)范、有效地使用,防止公務(wù)員保險(xiǎn)基金被違法挪用和擠占。同時(shí),還要真正把保險(xiǎn)基金的保值和增值作為公務(wù)員保險(xiǎn)基金運(yùn)營管理的重要目標(biāo),積極研究探索保險(xiǎn)基金保值增值的可行辦法和有效措施司。 結(jié)論與展望 我國公務(wù)員制度已經(jīng)推行了多年,這項(xiàng)制度對穩(wěn)定國家公務(wù)員隊(duì)伍發(fā)揮著重要作用,但由于我國的公務(wù)員保障機(jī)制依然處于探索階段，因此存在一些缺陷與不足是

41、在所難免的。這些問題的存在，影響著我國公務(wù)員的行政積極性，從而影響了政府的形象塑造。面對這些問題，我們不能逃避，應(yīng)該努力研究制定積極的改善辦法?？傊珓?wù)員保障機(jī)制這是一個(gè)關(guān)系到黨的執(zhí)政能否長久、國家行政能力能否完善的大政方針問題，也是當(dāng)前我國行政改革的重點(diǎn)，做好這項(xiàng)工作，有著及其重大的意義。 參考文獻(xiàn) [1]舒放.王克良國家公務(wù)員制度教程.北京：中國人民大學(xué)出版社.2001.第110-105頁. [2]金太軍.公務(wù)員制度創(chuàng)新與實(shí)施.廣州廣東人民出版社.2002.第203-206頁.

42、[3]蘇紅.完善公務(wù)員社會(huì)保障制度.中國改革.1999.第210-215頁. [4]任顯思.應(yīng)盡快完善國家公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度法學(xué)雜志.1994.第112-114頁. [5]楊文忠.關(guān)于建立國家公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度的若干問題.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào).2002.第 178-180頁. [6]蘇紅.發(fā)達(dá)國家公務(wù)員社會(huì)保障制度.北京：時(shí)事出版社.2001.第203-205頁. [7]錢再見.我國國家公務(wù)員保險(xiǎn)制度的存在問題及對策.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào).2002.第20-22頁. [8]唐政秋.建立國家公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度的法律思考.學(xué)術(shù)研究.2000.第50-54頁. [9]蔣碩.國家公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制研究.中國行政管理，2003年第6期.第48-51頁. 15