市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政框架

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1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政框架 中國(guó)財(cái)政收支實(shí)踐面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)　　對(duì)于財(cái)政收支的困難，最初我們是把它作為改革的成本來(lái)看待的幾乎從改革開(kāi)放的那一天起，中國(guó)的財(cái)政收支便一直

2、處于困難境地。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期如此，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)低迷階段亦是這樣。不僅中央財(cái)政的日子難過(guò)，地方財(cái)政的收支安排也不同程度地捉襟見(jiàn)肘。而且，往前看，如果不在財(cái)政收支格局上做出大的調(diào)整，這種困難狀況恐怕會(huì)有增無(wú)減，甚至延續(xù)至21世紀(jì)。 　　由此提出的問(wèn)題是：究竟什么原因造成了中國(guó)財(cái)政收支的困難境地？我們還能否找到一條走出財(cái)政困境的通道？ 　　對(duì)于財(cái)政收支的困難，最初我們是把它作為改革的成本來(lái)看待的，以為隨著改革舉措的逐步到位，財(cái)政收支的壓力將自動(dòng)趨于減輕。后來(lái)，又將其同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制聯(lián)系起來(lái)，以為搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就會(huì)與財(cái)政困難相伴。但是，隨著時(shí)間的推移，研究視界的放寬，我們發(fā)現(xiàn)：改革舉措的出臺(tái)和市場(chǎng)經(jīng)

3、濟(jì)體制的建立，同財(cái)政收支的困難并不具有必然的聯(lián)系。問(wèn)題的真正原因，還得從財(cái)政運(yùn)行機(jī)制同整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)系中去尋找。 　　看起來(lái)，站在宏觀的層次上，回過(guò)頭來(lái)看一下這些年來(lái)我們?cè)谪?cái)政運(yùn)行機(jī)制上所走過(guò)的歷程，是十分必要的。 　　我們將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政” 　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制環(huán)境中，政府是資源配置的主體。“大而寬”的政府職能范圍，決定了作為政府活動(dòng)綜合反映的財(cái)政職能范圍也是“大而寬”的。國(guó)家財(cái)政不僅要負(fù)責(zé)滿足從國(guó)防安全、行政管理、公安司法到環(huán)境保護(hù)、文化教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等方面的社會(huì)公共需要，負(fù)責(zé)進(jìn)行能源、交通、通訊和江河治理等一系列社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和非競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)產(chǎn)

4、業(yè)項(xiàng)目的投資，而且，還要承擔(dān)為國(guó)有企業(yè)提供經(jīng)營(yíng)性資金、擴(kuò)大再生產(chǎn)資金，以及彌補(bǔ)虧損的責(zé)任，甚至要為國(guó)有企業(yè)所擔(dān)負(fù)的諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補(bǔ)貼，等等。正是由于財(cái)政職能范圍所帶有的事無(wú)巨細(xì)、包攬一切的特征，我們將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。 　　財(cái)政職能范圍的“大而寬”在財(cái)政支出上的反映，便是規(guī)模的“超?！?。財(cái)政支出規(guī)模的“超?！保催^(guò)來(lái)又要求和規(guī)定著政府把幾乎所有的社會(huì)資源集中到自己手里，形成“超?！彼降呢?cái)政收入。這在那個(gè)時(shí)候，并不難辦到。那一時(shí)期的特殊的財(cái)政收入機(jī)制，恰好提供了這樣一種前提。 　　按照馬克思曾在《哥達(dá)綱領(lǐng)批

5、判》中勾畫(huà)的社會(huì)主義社會(huì)的產(chǎn)品分配模式構(gòu)建起來(lái)，并與那個(gè)時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境相適應(yīng)，以“先扣后分”為特點(diǎn)的財(cái)政收入機(jī)制，可大致概括如下： 　　——1953年頒布的《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃統(tǒng)購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，賦予了政府按相對(duì)偏低的壟斷價(jià)格統(tǒng)一收購(gòu)和銷售農(nóng)副產(chǎn)品的權(quán)力。在對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的條件下，農(nóng)民剩余的農(nóng)副產(chǎn)品，只能按照國(guó)家規(guī)定的相對(duì)偏低的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一賣給國(guó)有商業(yè)部門。國(guó)有商業(yè)部門所執(zhí)行的統(tǒng)購(gòu)價(jià)格同市場(chǎng)價(jià)格（影子價(jià)格）之間的差額，事實(shí)上是對(duì)農(nóng)民所創(chuàng)造的社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行的必要扣除。通過(guò)這一渠道，政府不僅掌握了貨幣流向農(nóng)民“口袋”的閘門，而且，隨著低價(jià)的農(nóng)副產(chǎn)品銷往城市，工業(yè)的原材料投入成本

6、因此直接降低，城市居民亦因此獲得實(shí)物福利（生活費(fèi)用降低），并間接降低了工業(yè)的勞動(dòng)投入成本。 　　——1956年出臺(tái)的《國(guó)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)工資等級(jí)制度》，亦即八級(jí)工資制，賦予了政府統(tǒng)一掌管城市職工工資標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織城市職工工資調(diào)配的權(quán)力。在八級(jí)工資制度下，政府通過(guò)壓低工資標(biāo)準(zhǔn)，減少升級(jí)頻率的辦法，將城市職工的工資水平控制在偏低狀態(tài)。偏低的城市職工工資水平同正常的工資水平（與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配或市場(chǎng)工資水平）之間的差額，事實(shí)上是對(duì)城市職工所創(chuàng)造的社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行的扣除。通過(guò)這一渠道，政府不僅掌握了貨幣流向城市職工“口袋”的閘門，而且，隨著城市職工工資水平的人為降低，工業(yè)的勞動(dòng)投入成本又一次被降低了

7、。 　　——在工業(yè)的原材料投入成本和勞動(dòng)投入成本被人為降低了的同時(shí)，那一時(shí)期的工業(yè)品實(shí)行計(jì)劃價(jià)格制度。工業(yè)品的計(jì)劃價(jià)格又長(zhǎng)期偏高于農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)價(jià)格（即所謂工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”）。于是，在低成本和高售價(jià)的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤(rùn)。 　　　——在始自建國(guó)初期且?guī)资晡醋兊呢?cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位（其中主要是國(guó)有工業(yè)企業(yè)）的純收入基本上都交由財(cái)政集中支配，其本身能夠自主支配的財(cái)力極其有限。通過(guò)財(cái)政上的統(tǒng)收，“匯集”在國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位中的高利潤(rùn)便轉(zhuǎn)移到政府手中，形成了財(cái)政收入的主要來(lái)源。再加上不占大頭兒的來(lái)源于稅收的那一部分收入，其結(jié)果，整個(gè)財(cái)政收入水平達(dá)到了“超?！睜顟B(tài)。 　　也

8、正是在這樣一種特殊的財(cái)政收入機(jī)制背景下，當(dāng)時(shí)我國(guó)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩大特征：一是稅利并存，以利為主；二是來(lái)自國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的繳款占大頭兒。如在1978年，以全國(guó)財(cái)政收入總額為100％， 來(lái)源于國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位上繳的利潤(rùn)和稅收分別為51％和35.8％， 兩者合計(jì)86.8％。 　　走出現(xiàn)實(shí)財(cái)政收支困難境地的希望，在于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制 　　市場(chǎng)化的改革進(jìn)程，帶來(lái)了財(cái)政收入機(jī)制的極大變化。一方面，先后幾次較大幅度地提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格直至基本取消對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，在削弱了政府對(duì)流向農(nóng)民“口袋”的貨幣的控制力的同時(shí)，亦增加了工業(yè)的原材料投入成本，并因此加大了城市居民的生活費(fèi)用開(kāi)支，從而增加了工業(yè)的勞動(dòng)

9、投入成本。另一方面，政府放寬城市職工的工資管理和擴(kuò)大企業(yè)財(cái)權(quán)，在削弱了政府對(duì)流向城市職工“口袋”貨幣的控制力的同時(shí)，城市職工的工資收入相應(yīng)提高并逐步向市場(chǎng)化的工資標(biāo)準(zhǔn)靠攏，進(jìn)一步加大了工業(yè)的勞動(dòng)投入成本。隨著工業(yè)部門利潤(rùn)水平的下降，原有的財(cái)政收入機(jī)制逐漸被打破甚至不復(fù)存在了。財(cái)政收入（不包括債務(wù)收入）占GDP的比重大幅度下降。 　　財(cái)政收入機(jī)制的變化，客觀上要求財(cái)政支出規(guī)模隨之削減。這當(dāng)然要以相應(yīng)壓縮財(cái)政的職能范圍為條件。然而，在既得利益格局難以觸動(dòng)和財(cái)政支出本身剛性的制約下，壓縮財(cái)政職能范圍未能引起應(yīng)有的重視，反而被極力加以維持。加之經(jīng)濟(jì)體制改革的各項(xiàng)舉措又需要財(cái)政增加支出給予支持，加快經(jīng)

10、濟(jì)的發(fā)展亦需要靠增加支出來(lái)?yè)Q取，財(cái)政職能范圍事實(shí)上又有所擴(kuò)大，其結(jié)果，又導(dǎo)致了財(cái)政支出規(guī)模的急劇膨脹。 　　問(wèn)題不止于此。在各方面的政府支出需求迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財(cái)政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，多年習(xí)慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入的各級(jí)政府部門，轉(zhuǎn)而操用非規(guī)范性的行政手段去另外找錢。于是，在“創(chuàng)收”的旗號(hào)下，各級(jí)政府部門開(kāi)始自立收費(fèi)項(xiàng)目，介入財(cái)政性分配。以收費(fèi)形式取得的收入，既然被視作非規(guī)范性的創(chuàng)收范疇，自然要由各個(gè)部門自收自支，放到預(yù)算之外。事情一旦走到這一步，國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能的履行，也就越來(lái)越離不開(kāi)非規(guī)范性政府收入的支撐，進(jìn)而成為一件積重難返的事情

11、。 　　如果上述認(rèn)識(shí)基本不錯(cuò)，那么，中國(guó)財(cái)政收支困難的全部癥結(jié)可能在于：財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整，未能與整體經(jīng)濟(jì)體制的變革銜接、配套。進(jìn)一步的推論也就在于：走出現(xiàn)時(shí)財(cái)政收支困難境地的希望，在于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。 　　搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就要搞公共財(cái)政 　　重構(gòu)中國(guó)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，首先要確立一個(gè)恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。那么，中國(guó)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是什么？ 　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，我們是按照“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”的模式來(lái)構(gòu)建的。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境變化了，財(cái)政運(yùn)行機(jī)制顯然要按照與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的模式去構(gòu)建。 　　綜觀世界上實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度國(guó)家的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，盡管形式各異，側(cè)重點(diǎn)多

12、樣，但其基本模式是相似的。這就是，以滿足社會(huì)公共需要為口徑界定財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。這種為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式，在理論上亦被稱之為“公共財(cái)政”。 　　具體來(lái)說(shuō)，公共財(cái)政的基本特征包括如下幾個(gè)方面： 　　社會(huì)公共需要就是不能通過(guò)市場(chǎng)得以滿足或者通過(guò)市場(chǎng)解決得不能令人滿意的需要 　　第一，著眼于滿足社會(huì)公共需要。相對(duì)于帶有事無(wú)巨細(xì)、包攬一切特征的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”的職能范圍而言，公共財(cái)政的職能范圍是以滿足社會(huì)公共需要為口徑界定的。凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就不去介入。凡屬于或可以納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就必須涉足。 　　所

13、謂社會(huì)公共需要，是相對(duì)于私人個(gè)別需要而言的。它指的是社會(huì)作為一個(gè)整體或以整個(gè)社會(huì)為單位而提出的需要。相比之下，其突出的特征在于，一是它的整體性。也就是它是由所有社會(huì)成員作為一個(gè)整體共同提出，或者說(shuō)大家都需要，而不是由哪一個(gè)或哪一些社會(huì)成員單獨(dú)或分別提出。二是它的集中性。也就是它要由整個(gè)社會(huì)集中執(zhí)行和組織，而不能由哪一個(gè)或哪一些社會(huì)成員或企業(yè)通過(guò)分散的活動(dòng)來(lái)加以滿足。三是它的強(qiáng)制性。也就是它只能依托政治權(quán)力、動(dòng)用強(qiáng)制性的手段，而不能依托個(gè)人意愿、通過(guò)市場(chǎng)交換的行為加以實(shí)現(xiàn)。易于看出，社會(huì)公共需要就是不能通過(guò)市場(chǎng)得以滿足或者通過(guò)市場(chǎng)解決得不能令人滿意的需要。據(jù)此界定的具有代表性的財(cái)政職能事項(xiàng)是：

14、 　　1.提供公共物品或服務(wù)。公共物品或服務(wù)是典型的用于社會(huì)公共需要的物品或服務(wù)。之所以要由政府通過(guò)財(cái)政手段來(lái)提供這類物品或服務(wù)，主要是因?yàn)?，?）它是向整個(gè)社會(huì)提供，全體社會(huì)成員聯(lián)合消費(fèi)，共同受益。即它具有效用的非分割性；（2 ）一個(gè)或一些社會(huì)成員享受這些物品或服務(wù)，并不排斥、妨礙其他社會(huì)成員同時(shí)享用。即它具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性；（3 ）它在技術(shù)上沒(méi)有辦法將拒絕為其付款的社會(huì)成員排除在受益范圍之外。即它具有受益的非排他性。具有如此特點(diǎn)的物品或服務(wù)，顯然企業(yè)不愿也無(wú)能力生產(chǎn)，必須由政府擔(dān)當(dāng)起提供的責(zé)任。社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、公路修建等等，便是這類物品或服務(wù)的突出代表。 　　2.調(diào)節(jié)收入分配。一般而

15、言，決定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下居民收入分配狀況的因素，一是每個(gè)人所能提供的生產(chǎn)要素（如勞動(dòng)力、資本、土地等）的數(shù)量；二是這些生產(chǎn)要素在市場(chǎng)上所能獲得的價(jià)格。由于人們所擁有（或繼承）的生產(chǎn)要素的差別，人與人之間的收入分配狀況往往高低懸殊，客觀上需要社會(huì)有一種有助于實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的再分配機(jī)制。在市場(chǎng)機(jī)制的框架內(nèi)，又不存在這樣的再分配機(jī)制，只有借助于非市場(chǎng)方式——政府以財(cái)政手段去調(diào)節(jié)那些由此而形成的居民收入分配上的高低懸殊現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)收入公平分配的社會(huì)目標(biāo)。 　　3.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。自發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制并不能自行趨向于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，相反，由總需求和總供給之間的不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，是經(jīng)常發(fā)生的。為此，需要政府

16、作為市場(chǎng)上的一種經(jīng)濟(jì)力量，運(yùn)用宏觀上的經(jīng)濟(jì)政策手段有意識(shí)地影響、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，保證宏觀經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)定、均衡地向前發(fā)展。其中，通過(guò)不同時(shí)期財(cái)政政策的制定和財(cái)政實(shí)踐上的制度性安排，來(lái)維系總供給和總需求之間的大致平衡，便是政府所掌握和運(yùn)用的重要政策手段之一。 　　可以看出，上述事項(xiàng)基本上是限定在滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要這一層次的。由此構(gòu)建起來(lái)的財(cái)政職能范圍格局，相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“大而寬”的財(cái)政職能范圍來(lái)說(shuō)，是“小而窄”的。這也正是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政模式大都稱之為公共財(cái)政的主要原因。 　　政府只應(yīng)站在場(chǎng)外充當(dāng)裁判員，而一般不能作為運(yùn)動(dòng)員親自入場(chǎng) 　　第二，立足于非盈利性。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中直

17、接介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府和企業(yè)所扮演的角色截然不同。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)行為主體，其行為的動(dòng)機(jī)是利潤(rùn)最大化。它要通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)牟利的目標(biāo)。政府作為社會(huì)管理者，其行為的動(dòng)機(jī)不是也不能是取得相應(yīng)的報(bào)償或盈利，而只能以追求公共利益為己任。其職責(zé)只能是通過(guò)滿足社會(huì)公共需要的活動(dòng)，為市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。即便有時(shí)提供公共物品或服務(wù)的活動(dòng)也附帶產(chǎn)生一定的、數(shù)額不等的利潤(rùn)，但其基本的出發(fā)點(diǎn)或歸宿仍然是滿足社會(huì)的公共需要，而不是盈利。若打比方，就是政府只應(yīng)站在場(chǎng)外充當(dāng)裁判員——為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體提供公共服務(wù)，而一般不能作為運(yùn)動(dòng)員親自入場(chǎng)，直接參賽。表現(xiàn)在財(cái)

18、政收支模式上，那就是，財(cái)政收入的取得，要建立在為滿足社會(huì)公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上。財(cái)政支出的安排，要始終以滿足社會(huì)公共需要為宗旨。政府的財(cái)政收支行為，不應(yīng)也不能帶有盈利的色彩。這是因?yàn)椋? 　　1.作為社會(huì)管理者的政府，擁有相應(yīng)的政治權(quán)力。擁有政治權(quán)力的政府，如果直接進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)，追逐盈利，它將很自然的動(dòng)用政治權(quán)力去實(shí)現(xiàn)追逐利潤(rùn)的愿望。其結(jié)果，很可能會(huì)因權(quán)錢交易的出現(xiàn)而干擾和破壞市場(chǎng)的正常運(yùn)行。 　　2.一旦政府出于盈利的目的而作為競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)與政府分工的基本規(guī)則將會(huì)被打亂。由于政企不分，本應(yīng)著眼于滿足社會(huì)公共需要的政府行為，很可能異化為追逐私人利潤(rùn)的企業(yè)行為。其結(jié)果，政府活動(dòng)

19、會(huì)偏離其追求公共利益的公共性軌道，財(cái)政性資金也會(huì)因用于牟取利潤(rùn)項(xiàng)目而使社會(huì)公共需要的領(lǐng)域出現(xiàn)“缺位”。 　　3.只要政府活動(dòng)超出滿足社會(huì)公共需要的界限而延伸至競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，包括財(cái)政收支在內(nèi)的整個(gè)政府行為，就免不了對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)行為主體的差別待遇。如對(duì)自身出資的企業(yè)或項(xiàng)目，在財(cái)政收支的安排上給予特殊的優(yōu)惠。而對(duì)非自身出資或?qū)ψ陨沓鲑Y的企業(yè)或項(xiàng)目有可能產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)或項(xiàng)目，在財(cái)政收支的安排上給予特殊的歧視。其結(jié)果，著眼于滿足社會(huì)公共需要的財(cái)政收支活動(dòng)，會(huì)因厚此薄彼而違背市場(chǎng)正常和正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的公正性，甚至給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展造成障礙。 　　既然大家的事情大家有份，社會(huì)成員對(duì)于公共財(cái)政的運(yùn)作便有著強(qiáng)烈的監(jiān)

20、督意識(shí) 　　第三，收支行為規(guī)范化。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”有所不同，公共財(cái)政既是以滿足社會(huì)公共需要為基本著眼點(diǎn)的，它便與全體社會(huì)成員的切身利益直接掛上了鉤。不僅財(cái)政收入要來(lái)自于社會(huì)成員的繳納，財(cái)政支出要用于向社會(huì)成員提供公共物品或服務(wù)的事項(xiàng)，就是財(cái)政收支出現(xiàn)差額而帶來(lái)的成本和效益，最終仍要落到社會(huì)成員的身上。所以，既然大家的事情大家都有份，社會(huì)成員對(duì)于公共財(cái)政的運(yùn)作便有著強(qiáng)烈的監(jiān)督意識(shí)，從而要求和決定著政府財(cái)政收支行為的規(guī)范化： 　　1.以法制為基礎(chǔ)。即是說(shuō)，財(cái)政收入的方式和數(shù)量或財(cái)政支出的去向和規(guī)模必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者，想怎么花便

21、怎么花。無(wú)論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都必須先立法，后征收。無(wú)論哪一類項(xiàng)目、哪一類性質(zhì)的支出，都必須依據(jù)既有的制度來(lái)安排。 　　2.全部政府收支進(jìn)預(yù)算。政府預(yù)算不僅是政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃，還是財(cái)政收支活動(dòng)接受立法機(jī)關(guān)和社會(huì)成員監(jiān)督的重要途徑。通過(guò)政府預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行和決算，可以使政府的收支行為從頭到尾處于立法機(jī)關(guān)和社會(huì)成員的監(jiān)督之下。這即是說(shuō)，預(yù)算的實(shí)質(zhì)是透明度和公開(kāi)化，并非簡(jiǎn)單地將政府收支交由哪一個(gè)部門管理或列入哪一類表格反映。由此推演，政府的收與支，必須全部置于各級(jí)立法機(jī)關(guān)和全體社會(huì)成員的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。 　　順便指出，在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體

22、制的國(guó)度里，一般不存在所謂“預(yù)算外資金”。我國(guó)現(xiàn)在使用的預(yù)算外資金概念，還是建國(guó)初期從前蘇聯(lián)東歐國(guó)家那里引進(jìn)、并從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代沿襲下來(lái)的。即便不作更深一步的考察，也會(huì)發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外資金同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相容。就這個(gè)意義講，隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，在中國(guó)，預(yù)算外資金這個(gè)概念終究要退出歷史舞臺(tái)。 　　3.財(cái)政稅務(wù)部門總攬政府收支。也就是，所有的政府收支完全歸口于財(cái)政稅務(wù)部門管理——從社會(huì)成員那里籌措資金，然后，轉(zhuǎn)手供給各個(gè)政府職能部門作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，而不讓各個(gè)政府職能部門分別向自己的服務(wù)或管理對(duì)象直接收錢、花錢。不論是稅收，還是收費(fèi)，抑或其他別的什么形式的收

23、入，都要由財(cái)政稅務(wù)部門統(tǒng)一管起來(lái)。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入，如關(guān)稅、規(guī)費(fèi)交由特定的政府職能部門收取，那至多也是一種在“收支兩條線”前提下的“代收”“代征”。這樣做的好處，就是要切斷各個(gè)政府職能部門的行政、執(zhí)法同其經(jīng)費(fèi)供給之間的直接聯(lián)系，從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤。

24、 　　我們?cè)谶x擇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，也就注定了要走公共財(cái)政的道路 　　對(duì)照實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度國(guó)家的公共財(cái)政模式，再來(lái)看一下現(xiàn)時(shí)我國(guó)財(cái)政收支實(shí)踐的困難現(xiàn)狀，不難得出下述結(jié)論：瞻前顧后，我們也得走公共財(cái)政的道路?？雌饋?lái)，正如社會(huì)主義亦有市場(chǎng)，資本主義亦有計(jì)劃一樣，公共財(cái)政也并非西方國(guó)家的專利品。我們?cè)谶x擇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，也就注定了

25、要走公共財(cái)政的道路。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就要搞公共財(cái)政。這可能是我們經(jīng)過(guò)了十幾年的舊式財(cái)政運(yùn)行機(jī)制同新型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的激烈碰撞之后，終于悟出的真諦所在。 　　現(xiàn)實(shí)的選擇只能是：按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和公共財(cái)政的概念，重新界定我國(guó)財(cái)政的職能范圍。在此基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建我國(guó)的財(cái)政收支機(jī)制，適時(shí)實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變。 　　其實(shí)，改革開(kāi)放以后的這些年來(lái)，我們的財(cái)政收支格局已經(jīng)在逐步朝著公共財(cái)政的方向邁進(jìn)。比如，在過(guò)去，我們一向把基本建設(shè)支出占財(cái)政支出的較大比重作為生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政的主要標(biāo)志，而現(xiàn)在這個(gè)比重?cái)?shù)字已經(jīng)從1979年的40.4％一路下滑至不足10％。（不含用于啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)、以增發(fā)國(guó)債來(lái)安排的基礎(chǔ)設(shè)

26、施投資）。與此同時(shí)，科教文衛(wèi)事業(yè)支出占財(cái)政支出的比重，從1979年的13.1％穩(wěn)步提高至目前的20％以上。只不過(guò)這些變化在最初的時(shí)候，并非主要出自自覺(jué)的行動(dòng)，而多少帶有被迫的色彩或多少屬于困境中的無(wú)奈選擇。現(xiàn)在要做的事情是，變困境中的被迫選擇為有目標(biāo)的自覺(jué)行動(dòng)，把公共財(cái)政框架的構(gòu)建納入議事日程，使中國(guó)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制真正走上公共財(cái)政的道路。不這樣，中國(guó)的財(cái)政就沒(méi)有出路。不如此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也就不可能真正建立起來(lái)。 　　正是基于上述考慮，1998年末的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議明確提出了構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的目標(biāo)。將現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題放到特定的歷史背景下來(lái)觀察，可以看出，公共財(cái)政基本框架的提出，既是對(duì)中國(guó)財(cái)

27、政改革和發(fā)展目標(biāo)的明確定位，也寄托著我們對(duì)走出持續(xù)了多年的財(cái)政困境的熱切希望。 　　積極而穩(wěn)妥地構(gòu)建中國(guó)的公共財(cái)政框架 　　然而，認(rèn)識(shí)到走公共財(cái)政道路的必然性只是問(wèn)題的一個(gè)方面，更重要的問(wèn)題還在于，我們不僅要善于從規(guī)律的層面上思考問(wèn)題，還要善于找到過(guò)河的船和橋：在當(dāng)前的中國(guó)，怎樣才能構(gòu)建起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架？ 　　應(yīng)當(dāng)看到，構(gòu)建公共財(cái)政框架是一項(xiàng)難度非常大的改革。之所以說(shuō)它難，是因?yàn)樗鼱可娴窖匾u多年的既得利益格局。大凡帶來(lái)既得利益格局調(diào)整的改革舉措，歷來(lái)都要遇到相當(dāng)大的阻力。但難度大，并不意味著沒(méi)有實(shí)施這項(xiàng)改革的有利條件：中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，在市場(chǎng)化的道路

28、上已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整早晚要做，繞不過(guò)去。而且，早調(diào)整比晚調(diào)整更有利。這已在某種程度上成為人們的共識(shí)。此其一。經(jīng)過(guò)20多年的改革，人們?cè)絹?lái)越習(xí)慣于以市場(chǎng)為參照物來(lái)思考問(wèn)題，人們對(duì)于各項(xiàng)改革舉措的出臺(tái)已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)某惺芰?。于是，許多在過(guò)去我們連想都不敢想的事，現(xiàn)在不僅敢想，而且做到了。此其二。構(gòu)建公共財(cái)政框架的工作，我們并非從頭做起或推倒重來(lái)。且不說(shuō)有實(shí)行公共財(cái)政模式國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，單就我國(guó)的情況而論，前面說(shuō)過(guò)，這些年來(lái)，我們的財(cái)政收支格局已經(jīng)有所變化，已有的許多改革舉措符合公共財(cái)政模式的基本要求并打下了構(gòu)建公共財(cái)政框架的初步基礎(chǔ)。此其三。 　　問(wèn)題的關(guān)鍵是，圍繞構(gòu)建

29、公共財(cái)政框架而采取的政策措施，既要積極——保證順利出臺(tái)和實(shí)施效果，又要穩(wěn)妥——盡可能化解阻力，換取理解和支持。 　　比較現(xiàn)實(shí)和可行的思路是： 　　建設(shè)性支出的安排要始終以滿足社會(huì)公共需要為出發(fā)點(diǎn)和歸宿 　　第一，澄清概念，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。對(duì)于不少人來(lái)講，公共財(cái)政還是一個(gè)比較新的概念。接觸的時(shí)間既短，理解上也就存在著一些偏差。所以，目前很有必要澄清幾個(gè)方面的認(rèn)識(shí)： 　　其一，公共財(cái)政不等于吃飯財(cái)政。將公共財(cái)政簡(jiǎn)單等同于吃飯財(cái)政或理解為財(cái)政要從建設(shè)領(lǐng)域完全退出，是目前比較流行的一種說(shuō)法。然而，環(huán)顧一下身邊的世界，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，若以凈資本形成為標(biāo)準(zhǔn)，世界上根本不存在無(wú)建設(shè)性支出的財(cái)政。相反，各種基礎(chǔ)設(shè)

30、施和公用設(shè)施，歷來(lái)都是公共物品或服務(wù)的代表，通常都要納入社會(huì)公共需要的范圍，或由政府直接出資興辦，或在政府出資占大頭兒的基礎(chǔ)上吸收部分民間資金由政府和民間共同興辦。這就是說(shuō)，公共財(cái)政并非不搞建設(shè)。同過(guò)去相比，有所變化的，只是建設(shè)性支出的安排要始終以滿足社會(huì)公共需要為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。我們需要調(diào)整的，是將那些不屬于或不可納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的建設(shè)性支出項(xiàng)目，逐步從財(cái)政支出的范圍內(nèi)退出去。從而保證那些屬于或可納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的建設(shè)性支出項(xiàng)目的資金供給。 　　其二，公共財(cái)政并不意味著不搞甚或取消國(guó)有經(jīng)濟(jì)。有關(guān)公共財(cái)政的另一種比較流行的說(shuō)法是，公共財(cái)政就是不再投資興辦國(guó)有經(jīng)濟(jì)。其實(shí)，同建設(shè)性支出的性

31、質(zhì)相似，財(cái)政對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的投資，從根本上說(shuō)來(lái)，也是滿足社會(huì)公共需要的途徑之一。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，在公共財(cái)政的框架內(nèi)，政府既可以通過(guò)直接的公務(wù)活動(dòng)來(lái)提供公共物品或服務(wù)，也可以通過(guò)投資于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的途徑來(lái)提供公共物品或服務(wù)。這就是說(shuō)，公共財(cái)政同樣要安排對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的投資。同生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政相比，有所不同的，在于投資國(guó)有經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿要始終立足于滿足社會(huì)公共需要。我們需要調(diào)整的，是逐步使國(guó)有經(jīng)濟(jì)從與滿足社會(huì)公共需要無(wú)關(guān)或可以交由市場(chǎng)解決的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出去。從而，保證那些旨在提供公共物品或服務(wù)或與提供公共物品或服務(wù)密切相關(guān)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)的資金供給。 　　其三，社會(huì)公共需要并沒(méi)有一個(gè)固定的模式。把社會(huì)公共需要的內(nèi)

32、容看作一成不變的，甚至機(jī)械地列舉哪些項(xiàng)目是社會(huì)公共需要，哪些項(xiàng)目就不是社會(huì)公共需要，也是目前圍繞公共財(cái)政產(chǎn)生的一種誤解。從理論上講來(lái)，社會(huì)公共需要可以分作三個(gè)不同的層次，不同社會(huì)公共需要的性質(zhì)有所不同：一是政府保證履行其職能的需要，諸如國(guó)防、外交、司法、公安、行政管理以及基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)科研和環(huán)境保護(hù)等。二是介乎社會(huì)公共需要和私人個(gè)別需要之間在性質(zhì)上難以嚴(yán)格區(qū)分、常常要由政府部門給以滿足的一些需要。如高等教育、社會(huì)保障、價(jià)格補(bǔ)貼等。三是大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，甚至包括基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如郵政、電訊、民航、鐵路電力等，由于耗資規(guī)模巨大，私人無(wú)力承擔(dān)，又在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于舉足輕重的地位，其中許多需要

33、也是由政府部門給以滿足。易于看出，除了第一層次的社會(huì)公共需要屬于典型的公共需要、具有相對(duì)固定的性質(zhì)之外，其余兩個(gè)層次的社會(huì)公共需要（甚至包括第一層次的某些需要）則是不斷變化的，在不同時(shí)期、不同國(guó)情背景下有不同的表現(xiàn)。比如，按照古典學(xué)派的說(shuō)法，宏觀調(diào)控、收入分配就不屬于社會(huì)公共需要之列。而到了凱恩斯主義時(shí)代，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，它們便成了社會(huì)公共需要的不可或缺的內(nèi)容了。再比如，支持國(guó)有企業(yè)改革支出， 甚至包括支持處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)改革支出，從財(cái)政應(yīng)當(dāng)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的角度看，它們不應(yīng)屬于社會(huì)公共需要。但是，換一個(gè)角度而站在中國(guó)現(xiàn)時(shí)國(guó)情背景的立場(chǎng)上，這些企業(yè)的改革與發(fā)展事關(guān)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定

34、發(fā)展，它們便屬于必不可少的社會(huì)公共需要內(nèi)容而必須加以滿足了。所以，對(duì)于社會(huì)公共需要以及由此界定的公共財(cái)政支出范圍，不能機(jī)械地去理解，而應(yīng)置于特定的歷史背景下用發(fā)展變化的眼光來(lái)看待。 　　能否界定好財(cái)政的職能范圍，關(guān)鍵要看政府的職能究竟能否規(guī)范化 　　第二，從規(guī)范政府職能入手，科學(xué)地界定財(cái)政職能范圍，消除“越位”與“缺位”。財(cái)政支出的實(shí)質(zhì)，說(shuō)到底，是政府活動(dòng)的成本。能否界定好財(cái)政的職能范圍，關(guān)鍵要看政府的職能究竟能否規(guī)范化。所以，構(gòu)建公共財(cái)政框架的重心，要放在規(guī)范政府職能上。 　　規(guī)范政府職能的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然是滿足社會(huì)公共需要或糾正市場(chǎng)失靈。按照滿足社會(huì)公共需要這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)存的政府職能事項(xiàng)逐

35、一鑒別、篩選，可以達(dá)到兩個(gè)互為關(guān)聯(lián)的目的：一是消除“越位”——政府管了不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事。二是消除“缺位”——政府該管的、本屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事沒(méi)有管好。 　　就目前的情況看，可以納入“越位”之列的事項(xiàng)不少。比如，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資。競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)是典型的市場(chǎng)活動(dòng)，按照“市場(chǎng)能干的，就交給市場(chǎng)”的原則，財(cái)政無(wú)論如何要從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出去。雖然這需要有一個(gè)過(guò)程，但是，除非視作一種社會(huì)公共需要，否則，財(cái)政不應(yīng)再在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投資辦企業(yè)。再如，應(yīng)用性研究。它與基礎(chǔ)性研究的性質(zhì)不同，后者屬于公共物品或服務(wù)范疇，其成果為社會(huì)所共享，不能作為商品出售，財(cái)政理應(yīng)給予支持，負(fù)擔(dān)全部經(jīng)費(fèi)。前者的成

36、果可以直接運(yùn)用于生產(chǎn)和生活，在專利制度下可以作為商品出售，研究費(fèi)用既可以由此得到補(bǔ)償，還可獲得相應(yīng)盈利，財(cái)政就不應(yīng)負(fù)擔(dān)或不應(yīng)全部負(fù)擔(dān)其經(jīng)費(fèi)。還如，一般性文藝團(tuán)體。它們的經(jīng)營(yíng)收入，同樣可以彌補(bǔ)成本和盈利，應(yīng)當(dāng)實(shí)行企業(yè)化管理，財(cái)政不應(yīng)提供經(jīng)費(fèi)。又如，彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)虧損（特別是彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)虧損）以及給予一般加工工業(yè)的投資補(bǔ)貼，從發(fā)展的角度看，它們絕對(duì)不是社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政必須逐步退出去，如此等等?？梢砸暈椤叭蔽弧钡氖马?xiàng)也有許多。比如，社會(huì)保障。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的國(guó)家中，社會(huì)保障作為一種社會(huì)公共需要頗受各國(guó)政府重視，財(cái)政在社會(huì)保障方面的支出歷來(lái)不是一個(gè)小數(shù)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的

37、逐步加快，社會(huì)保障體系欠缺對(duì)于改革的制約作用，已經(jīng)越來(lái)越突出地顯露出來(lái)。所以，財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大這方面的投入，將社會(huì)保障體系的建立和運(yùn)作作為一項(xiàng)重要的職能。又如，調(diào)節(jié)收入分配。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府不再擁有直接調(diào)節(jié)收入分配的工具，而只能使用間接手段，財(cái)政恰恰具有作為間接調(diào)節(jié)收入分配手段的有利條件。但在這個(gè)方面，財(cái)政幾乎一直沒(méi)有多少作為。從社會(huì)公共需要的角度看，財(cái)政的確應(yīng)當(dāng)將其納入職能范圍。再如，科學(xué)教育事業(yè)。無(wú)論從其給全社會(huì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益來(lái)看，科學(xué)教育事業(yè)都屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域。相對(duì)于世界各國(guó)的平均水平而言，我國(guó)對(duì)科學(xué)教育事業(yè)的財(cái)政投入歷來(lái)不足，欠賬很多。到今天，我們連1993年《中

38、國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》所制定的“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GNP 的比例本世紀(jì)末達(dá)到4％”的目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)不了。甚至， 與這個(gè)目標(biāo)的距離還在進(jìn)一步拉大之中。增加對(duì)科學(xué)教育事業(yè)的投入，實(shí)際上已經(jīng)勢(shì)在必行。除此之外，諸如宏觀調(diào)控、環(huán)境保護(hù)、維護(hù)市場(chǎng)秩序等都是市場(chǎng)本身所不能解決的問(wèn)題，都屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域，財(cái)政在過(guò)去給予的注意也存在著明顯的不足。 　　從“越位”的領(lǐng)域退出并補(bǔ)足“缺位”的事項(xiàng)之后，我們便可糾正因“越位”和“缺位”而帶來(lái)的政府職能“錯(cuò)位”現(xiàn)象，科學(xué)地界定財(cái)政的職能范圍，從而實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的“小而窄”的財(cái)政職能范圍格局的轉(zhuǎn)變。 　　基本思路可以簡(jiǎn)單地概括為“以支定收” 　　第三，以支

39、定收，界定財(cái)政收支的適度規(guī)模。在規(guī)范政府職能進(jìn)而科學(xué)界定財(cái)政職能的基礎(chǔ)上，作為政府活動(dòng)成本的財(cái)政支出的適度規(guī)模也就可相應(yīng)界定。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——社會(huì)公共需要——政府職能——財(cái)政職能——財(cái)政支出——財(cái)政收入的線索，便可隨之把財(cái)政收入的適度規(guī)模界定好。這一基本思路，可以簡(jiǎn)單地概括為“以支定收”。 　　財(cái)政收入適度規(guī)模的界定，意味著對(duì)整個(gè)財(cái)政收入規(guī)模要有一個(gè)通盤的考慮。不論是稅收、收費(fèi)，抑或其他別的什么形式的財(cái)政收入，都要納入這個(gè)統(tǒng)一的盤子內(nèi)，從總體上加以安排。否則，企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)就沒(méi)有止境，財(cái)政收入占GDP的比重也就難以真正到位。為此， 當(dāng)前亟待抓好兩件事情：一是進(jìn)一步完善稅制。完善稅制的著眼點(diǎn)

40、在于堵漏，把該收的稅盡可能如數(shù)收上來(lái)。這項(xiàng)工作意義重大，因?yàn)?，如果把改革前低價(jià)統(tǒng)購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品和城市職工低工資制稱之為“暗稅”，那么，隨著改革后“暗稅”制度的打破，其留下的“空缺”，是應(yīng)當(dāng)也必須依靠“明稅”制度——以公開(kāi)的形式征稅——的完善去“填補(bǔ)”的。只有稅收制度得以完善化了，各方面的稅收流失漏洞堵住了，規(guī)范化的財(cái)政收入機(jī)制才會(huì)形成并正常運(yùn)作起來(lái)。二是盡快實(shí)施“費(fèi)改稅”。對(duì)于“費(fèi)改稅”，不能僅僅從“費(fèi)稅關(guān)系”的層次上去理解，而應(yīng)將其視作規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制的一項(xiàng)重大改革舉措。只有將著眼點(diǎn)放在規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制上，通過(guò)“費(fèi)改稅”將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入，并且，將“費(fèi)

41、改稅”同稅收制度的調(diào)整結(jié)合起來(lái)，才能從根本上解決“費(fèi)擠稅”“亂收費(fèi)”，以及企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題。進(jìn)一步說(shuō)，只有堅(jiān)持一手抓完善稅制，一手抓“費(fèi)改稅”，并從宏觀層次上通盤考慮政府的收入水平，財(cái)政收入占GNP 偏低的問(wèn)題才能最終得到解決。 　　盡快取消制度外政府收支，逐步將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理 　　第四，實(shí)行預(yù)算改革，建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。前面說(shuō)過(guò)，以滿足社會(huì)公共需要為著眼點(diǎn)的公共財(cái)政，帶有明顯的“公共性”特征。其一舉一動(dòng)，都牽涉到廣大人民群眾的切身利益，與全體社會(huì)成員的切身利益息息相關(guān)。因此，實(shí)行公共財(cái)政，在建立公共財(cái)政框架的過(guò)程中，人民群眾對(duì)政府財(cái)政收支的監(jiān)督意識(shí)會(huì)逐步增強(qiáng)。不

42、僅會(huì)要求財(cái)政收支的運(yùn)作納入法制化的軌道，而且會(huì)要求財(cái)政收支決策的科學(xué)化，甚至對(duì)財(cái)政資金使用的效率都會(huì)提出相應(yīng)的要求。然而，無(wú)須多說(shuō)，所有這一切，都要建立在全部政府收支納入預(yù)算的基礎(chǔ)上。只有全部政府收支納入預(yù)算了，政府有一個(gè)完整統(tǒng)一的預(yù)算了，人民代表大會(huì)以及廣大人民群眾才能談得上對(duì)政府收支的監(jiān)督。否則，如果人民代表大會(huì)審議的預(yù)算、廣大人民群眾從新聞媒體上見(jiàn)到的預(yù)算，只是政府收支的一部分，還有相當(dāng)?shù)牟糠钟坞x于預(yù)算之外，這種審議或監(jiān)督的實(shí)際意義就要打一個(gè)很大的問(wèn)號(hào)了?？梢钥隙ǖ囊稽c(diǎn)是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和依法治國(guó)進(jìn)程的加快，一部分政府收支游離于預(yù)算之外的狀況，決不會(huì)繼續(xù)下去。 　　所以，從

43、現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算作為一項(xiàng)重要的改革議程。以著眼于規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制的“費(fèi)改稅”為契機(jī)，盡快取消制度外政府收支，逐步將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理。在此基礎(chǔ)上，形成一個(gè)覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項(xiàng)目的完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。 　　可以認(rèn)為，如果說(shuō)1994年的財(cái)稅體制改革已經(jīng)為我們搭起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的基本框架，并且，這一框架的主要著眼點(diǎn)在于收入一方的話，那么，公共財(cái)政框架的構(gòu)建，將是對(duì)1994年財(cái)稅體制改革的進(jìn)一步完善，并且，其主要的著眼點(diǎn)在于支出一方。這項(xiàng)改革逐步到位之后，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制將初步建立起來(lái)。