水旱災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)急機(jī)制調(diào)研報(bào)告

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1、水旱災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)急機(jī)制調(diào)研報(bào)告 我國自然災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高，破壞強(qiáng)度大，分布范圍廣，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了巨大的危害?？茖W(xué)地認(rèn)識自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展以及盡可能減小它們所造成的危害，已成為國際社會(huì)共同關(guān)心的一個(gè)主題。我國各種自然災(zāi)害中，尤以水旱災(zāi)害發(fā)生頻繁、影響范圍廣、傷亡人口多、經(jīng)濟(jì)損失大，自古至今就是人類面臨的主要自然災(zāi)害，我國有文字記載的第一頁就是勞 動(dòng)人民和洪水斗爭的光輝畫卷--大禹治水。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口膨脹，水資源短缺日趨嚴(yán)重，干旱化趨勢已成為全球關(guān)注的問題。本文即著重介紹我國水旱災(zāi)害的特點(diǎn)、預(yù)防與應(yīng)急機(jī)制以及個(gè)人的意見和建議。 一、我國水旱災(zāi)害的基本情況 1、我國水旱災(zāi)害

2、的特點(diǎn) 我國地處歐亞大陸東南部，東南臨太平洋，西北深入歐亞大陸腹地，西南與南亞次大陸接壤，地勢西北高、東南低，地理?xiàng)l件和氣候條件十分復(fù)雜。大部分地區(qū)位于季風(fēng)氣候區(qū)，降水時(shí)空變化大，導(dǎo)致干旱、水災(zāi)時(shí)空變化頻繁。 我國幅員遼闊、江河眾多。全國1/2的人口，1/3的耕地，70％的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值集中在七大江河中下游地區(qū)。這些地區(qū)恰恰是受洪水威脅最嚴(yán)重的地區(qū)，洪澇災(zāi)害曾給中國人民帶來深重的災(zāi)難。據(jù)歷史記載，公元前2___年—1949年的2155年間，中國發(fā)生較大洪水災(zāi)害1092次。歷史上危害甚重的黃河，三年兩決口、百年一改道，泛濫范圍北到天津，南至淮河流域，總計(jì)25萬平方公里。1933年黃河大水，南北兩

3、岸大堤決口50多處，死亡1.8萬人。長江自漢代開始就有水災(zāi)記載，1931年長江、淮河大水，共因?yàn)?zāi)死亡40萬人。1935年長江支流漢江和澧水特大洪水，死亡14.2萬人。 我國又是一個(gè)嚴(yán)重干旱缺水的國家，人均占有水資源量約為世界平均水平的1/4。___年在聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)的世界149個(gè)國家中，中國排名第110位，被列為13個(gè)貧水國家之一。 總體來看，我國的水旱災(zāi)害有五個(gè)顯著特點(diǎn)。一是災(zāi)害具有廣泛性。除沙漠、極端干旱地區(qū)和高寒地區(qū)外，我國三分之二的國土面積都處在洪澇和干旱災(zāi)害的籠罩之下。二是災(zāi)害具有不確定性。目前的科學(xué)技術(shù)水平還很難預(yù)測災(zāi)害發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)和嚴(yán)重程度。三是災(zāi)害具有突發(fā)性。暴雨發(fā)生的隨機(jī)

4、性決定了洪澇災(zāi)害的突發(fā)性。在一些地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)旱澇急轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。四是災(zāi)害具有不可避免性。這是由我國特殊的地理氣候等條件決定的。五是災(zāi)害具有相對可控性。幾千年來特別是新中國成立50多年的實(shí)踐表明，抗御水旱災(zāi)害不僅有所作為，而且還取得了巨大的成就。 2、建國以來的水旱災(zāi)害 建國以來，我國因洪澇災(zāi)害年均農(nóng)田受災(zāi)面積1億多畝，大約兩年左右發(fā)生一次較大洪災(zāi)。___年以來全國年均洪澇災(zāi)害損失在1100億元左右，約占同期全國gdp的2%。遇到發(fā)生流域性大洪水的年份，如___年、___年、___年和___年，該比例可達(dá)到3%-4%。 九十年代以來洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計(jì)表（億元） 年份 199 119

5、9 2199 3199 4199 5___ ___ 損失 779 413 642 1797 1653 2208 930 年份 ___ ___ 2000 ___ ___ ___ 損失 2551 930 711 623 838 1278 1949年以來，全國年平均受旱面積3.21億畝，其中成災(zāi)面積1.38億畝，全國平均每年因旱損失糧食142億公斤，其中有___年發(fā)生嚴(yán)重干旱災(zāi)害，相當(dāng)于4年左右發(fā)生一次重旱，受旱面積均超過4億畝，成災(zāi)面積超過2億畝。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工農(nóng)業(yè)和城市生活用水急劇增加，加上水環(huán)境惡化，可用水量減少，我國旱災(zāi)發(fā)生頻率

6、呈上升趨勢。___～___年均因旱受災(zāi)面積4.15億畝，其中成災(zāi)面積2.19億畝，年均因旱損失糧食286億公斤。另外，因旱造成數(shù)百座城市缺水，對整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響巨大。 3、水旱災(zāi)害對我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響 洪澇災(zāi)害造成的損失和影響在各種自然災(zāi)害中位居第一位，損失約占全部各類自然災(zāi)害的60％以上，重大水災(zāi)往往直接關(guān)系到社會(huì)的安定與國家的盛衰。中國自古就有“治國先治水”之說。其主要表現(xiàn)為對國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)方面的影響： 對國民經(jīng)濟(jì)的影響。洪澇災(zāi)害對國民經(jīng)濟(jì)的影響主要包括。對農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、城市和工業(yè)的影響及對水利設(shè)施的破壞。1949～___年期間全國糧食總產(chǎn)量平均增長率為3.4

7、3％。而受洪災(zāi)影響，1954年的糧食總產(chǎn)量增長率僅為1.61％；___年增長率為－2.45％ 。洪水對鐵路、公路等交通干線的破壞十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1981年至___年，由于山洪、泥石流等洪水災(zāi)害造成全國主要鐵路干線平均每年中斷行車120余次，在大洪水年份中斷行車現(xiàn)象更為嚴(yán)重。如1954年江淮大水，京廣線中斷100天。 對社會(huì)的影響。洪澇災(zāi)害對社會(huì)的影響，主要指對社會(huì)生活、生產(chǎn)環(huán)境的影響，以及人口傷亡、災(zāi)民的 安置等帶來的一系列社會(huì)問題。如1954年長江、淮河特大洪水死亡3.3萬人；1975年河南大水死亡2.6萬人；___年長江、松花江流域發(fā)生大洪水，受災(zāi)人口達(dá)1.86億人，倒塌房屋68

8、5萬間。大量的災(zāi)民安置，生產(chǎn)恢復(fù)，疫病防控，給國家經(jīng)濟(jì)帶來沉重負(fù)擔(dān)。 對環(huán)境的影響。暴雨洪水導(dǎo)致水土流失，土地貧瘠，水流中夾帶的大量泥沙淤積河湖，導(dǎo)致河流功能衰減、湖泊萎縮、耕地沙化，后果難以估量。 旱災(zāi)同樣對我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步不斷，干旱災(zāi)害的影響范圍，已經(jīng)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到工業(yè)、城市、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面，旱災(zāi)的損失也越來越大。 農(nóng)業(yè)方面主要是影響糧食生產(chǎn)。旱災(zāi)造成的糧食損失要占全部自然災(zāi)害糧食損失的一半以上。20世紀(jì)90年代我國農(nóng)作物因旱年均受災(zāi)面積、損失糧食及其占糧食產(chǎn)量的比例已由50年代的1.74億畝、435萬噸、2.5

9、％分別上升到4.07億畝、2450萬噸和4.7％。 工業(yè)方面，因干旱缺水平均每年直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元。間接經(jīng)濟(jì)損失更是驚人，據(jù)有關(guān)部門估算，由于農(nóng)業(yè)、工業(yè)受旱給其它行業(yè)造成的間接經(jīng)濟(jì)損失，按___年價(jià)格計(jì)算，全國每年平均達(dá)852億元人民幣。 社會(huì)影響，全國每年都有數(shù)千萬人和數(shù)千萬頭牲畜因旱發(fā)生臨時(shí)性飲水困難。城市缺水問題也日益突出，全國660多個(gè)建制市中，有400多個(gè)城市供水不足，100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水，不少城市居民正常生活受到很大影響。 干旱還加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化，造成樹木枯死，草場退化，冰川退縮，湖泊干涸，土壤沙化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來我國土地沙漠化以年均2460平方公里的速度在

10、擴(kuò)展，全國水土流失面積達(dá)367萬平方公里，占國土面積的1/3以上。干旱造成地下水超采，導(dǎo)致地面沉降，海水入侵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國每年地下水超采量超過80億立方米，已形成地下水漏斗區(qū)56個(gè)，面積達(dá)8.7萬平方公里，僅華北平原大漏斗面積就將近４萬平方公里，漏斗最深達(dá)100多米。有30多座城市不同程度出現(xiàn)地面沉降、塌陷、裂縫等破壞現(xiàn)象。環(huán)渤海地區(qū)和膠東半島有1200多平方公里發(fā)生海水倒灌。 4、我國防治水旱災(zāi)害面臨的突出問題 （1）防洪面臨的突出問題 一是現(xiàn)有防洪工程標(biāo)準(zhǔn)低、隱患多。我國江河防洪標(biāo)準(zhǔn)低，難以抗御全流域性的特大洪水。由于工程險(xiǎn)工隱患多，防御工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的洪水也有較大難度。如___年

11、珠江發(fā)生相當(dāng)于50年一遇的洪水，而防洪標(biāo)準(zhǔn)為100年一遇的北江大堤卻發(fā)生了嚴(yán)重的管涌險(xiǎn)情。___年汛期，長江干支流堤防共發(fā)生四萬多處險(xiǎn)情。主要原因是現(xiàn)有堤防多是在歷朝歷代原有民堤的基礎(chǔ)上逐步加高形成的，且基礎(chǔ)多為沖積平原的砂層，透水性強(qiáng)，存在基礎(chǔ)防滲差，堤身斷面不夠，堤身材料不合要求等問題。另外由于現(xiàn)有水庫長期使用，存在很多隱患，不少水庫不能正常攔蓄洪水，有的水庫由于工程問題還成為下游防洪安全的隱患。 二是湖泊調(diào)蓄能力不斷降低。隨著社會(huì)的發(fā)展和人口的增加，人與水爭地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量的湖泊被圍墾，調(diào)蓄洪水容積急劇下降，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成不利影響，加重了洪澇災(zāi)害。與50年代相比，中國七大江河

12、參與防洪調(diào)蓄作用的湖泊面積由9214萬畝減少到6885萬畝，減少25％。如果用1954年的天然調(diào)蓄容積對___年實(shí)際洪水進(jìn)行演算，兩湖及長江中游___年的水位可降低1米左右，由此可見，正是由于湖泊調(diào)蓄能力的降低，致使洪水威脅加大。 三是河道萎縮、行洪能力急劇衰減。泥沙淤積加上人為設(shè)障、盲目圍墾，使河道行洪能力嚴(yán)重下降。如海河干流、獨(dú)流減河和漳衛(wèi)新河的泄洪能力比原設(shè)計(jì)能力降低幅度達(dá)40～60%；黃河泥沙淤積形成了著名的“懸河”，河底比河南新鄉(xiāng)地面高20米，比河南開封地面高13米，比山東濟(jì)南地面高5米，___年洪峰流量僅為1958年的三分之一，水位卻高出近1米。許多中小河流也由于河道淤積導(dǎo)致防洪

13、能力下降。 四是蓄滯洪區(qū)運(yùn)用難度加大。蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口多、安全建設(shè)滯后，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，資產(chǎn)增加，分洪不僅損失巨大，而且區(qū)內(nèi)人員的安全救生任務(wù)也非常艱巨。如荊江分洪區(qū)1954年僅有17萬人，而現(xiàn)在已有54萬人。 五是干支流控制性工程不足。在河道上中游有條件的地區(qū)興建大型控制性水利樞紐，是控制上中游洪水的重要措施之一。一些干流如嫩江、松花江、西江等至今還沒有控制性工程，主要支流上的控制性工程則更少。 六是非工程措施滯后，還不能滿足防御大洪水的要求。目前我國水文測站布設(shè)、水文預(yù)報(bào)、報(bào)汛手段、防洪通信建設(shè)及管理等方面都有一定問題，嚴(yán)重影響防洪工程效益的發(fā)揮。 （2）防治旱災(zāi)面臨的突出問題

14、 一是防治旱災(zāi)投入不足。多年來用于抗旱的資金明顯不足?！熬盼濉逼陂g中央水利基建投資規(guī)模有較大幅度的提高，用于防洪工程建設(shè)的投資相對較多，用于水資源工程建設(shè)的較少。地方各級對抗旱的投入則更少。 二是防治旱災(zāi)管理落后。重建設(shè)、輕管理問題一直沒有得到很好解決?？购禍p災(zāi)工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；旱情、旱災(zāi)評定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；抗旱信息系統(tǒng)現(xiàn)代化建設(shè)嚴(yán)重滯后，旱情信息的采集、傳輸、分析、處理手段落后；抗旱工作管理隊(duì)伍力量薄弱。 三是防治旱災(zāi)工作無法可依問題突出。近些年來，由于干旱缺水危機(jī)不斷加劇，旱區(qū)各行業(yè)、各部門，流域的上下游、左右岸用水矛盾十分尖銳，但我們目前還沒有協(xié)調(diào)抗旱矛盾的相應(yīng)法規(guī)，因而，如何用法律手

15、段化解各方面用水矛盾已經(jīng)十分迫切。 四是水利工程老化失修，效益衰減，抗旱能力不斷減弱。我國耕地面積19.5億畝，但有效灌溉面積只有8.3億畝，58％的耕地沒有水利灌溉條件。灌區(qū)水利工程絕大部分都是在50～70年代修建的，經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，老化失修已十分嚴(yán)重，灌溉保證率低。同時(shí)由于大量抗旱基礎(chǔ)工程產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)權(quán)不明，缺乏良性管理體制和機(jī)制，造成許多抗旱設(shè)施長期失修，無人管理，抗旱時(shí)束手無策。 五是水資源利用率不高和水環(huán)境的破壞，加劇了干旱缺水危機(jī)。___年我國萬元gdp用水量為465立方米，是世界平均水平的4倍。農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)為0.4～0.5，發(fā)達(dá)國家為0.7～0.8；全國工業(yè)萬元

16、增加值用水量為218立方米，是發(fā)達(dá)國家的5－10倍，水的重復(fù)利用率為50％，發(fā)達(dá)國家已達(dá)85％；全國城市供水管網(wǎng)漏損率達(dá)20%左右，僅城市便器水箱漏水一項(xiàng)每年就損失上億立方米。水環(huán)境惡化也加劇了干旱缺水危機(jī)。全國約700條大中河流近1/2的河段受到污染，1/10的河段被嚴(yán)重污染。全國7大江河都已不同程度受到污染，北方的黃河、海河污染更為嚴(yán)重。南方也有不少地方守在河邊沒水吃。 六是對防治旱災(zāi)減災(zāi)工作研究不夠。如對旱災(zāi)的成因、損失、影響等一些規(guī)律性問題，以及針對這些規(guī)律提出的抗旱對策、措施等問題重視不夠，研究不夠深入，直接影響到抗旱工作的開展。 二、我國水旱災(zāi)害管理的管理體制和運(yùn)行機(jī)制 在抗

17、御水旱災(zāi)害過程中，我國水旱災(zāi)害管理逐漸形成了比較完整的管理體制和行之有效的運(yùn)行機(jī)制，為應(yīng)對防汛抗洪、抗旱救災(zāi)等突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用，保證了防汛抗旱工作緊張有序開展，有效減輕了災(zāi)害損失。下面從六個(gè)方面進(jìn)行介紹。 1、法律法規(guī) 國家先后制定頒布了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等法律法規(guī)以及《國家防總成員單位職責(zé)》、《國家防總工作制度》等有關(guān)規(guī)章制度，目前正在組織制訂《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》。各級

18、地方人民政府根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，制定了本地區(qū)的相關(guān)配套法規(guī)。同時(shí)，抗旱立法工作已經(jīng)起步。這些法律法規(guī)的頒布實(shí)施，為依法管理水旱災(zāi)害工作奠定了基礎(chǔ)，使我國水旱災(zāi)害管理工作有章可循，逐步走上法制化、正規(guī)化、規(guī)范化軌道。在___年長江、松花江大洪水和___年淮河大洪水的抗洪搶險(xiǎn)中，各有關(guān)省依據(jù)《防洪法》采取了宣布進(jìn)入緊急防汛期等措施，為保障抗洪搶險(xiǎn)斗爭的順利進(jìn)行提供了法律保障。 2、水旱災(zāi)害管理的組織機(jī)構(gòu) 我國政府高度重視水旱災(zāi)害管理工作，1950年政務(wù)院就成立了中央防汛總指揮部，董必武副總理任總指揮。___年新___屆國家防汛抗旱總指揮部由回良玉副總理任總指揮，水利部部長及國務(wù)院副秘書長任副

19、總指揮，水利部副部長任秘書長，解放軍總參謀部作戰(zhàn)部部長任副秘書長，中宣部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、公安部、民政部、財(cái)政部、國土資源部、建設(shè)部、交通部、鐵道部、信息產(chǎn)業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民航總局、廣電總局、氣象局等17個(gè)部委局負(fù)責(zé)人和武警部隊(duì)的首長為指揮部成員。國家防總負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織全國的防汛抗旱工作，主要職責(zé)是擬訂國家防汛抗旱的方針政策，組織制定大江大河大湖防御洪水方案和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)劃的調(diào)水方案，及時(shí)掌握全國汛情、旱情、災(zāi)情并組織實(shí)施抗洪搶險(xiǎn)及抗旱減災(zāi)工作，統(tǒng)一調(diào)控和調(diào)度全國水利、水電設(shè)施的水量，組織災(zāi)后處置，并做好有關(guān)協(xié)調(diào)工作。 為組織指揮流域防汛

20、抗洪工作，先后設(shè)立了黃河、長江、松花江、淮河4個(gè)流域防汛總指揮部。各級人民政府也相應(yīng)建立健全了防汛指揮部及其辦事機(jī)構(gòu)和以行政首長責(zé)任制為核心的防汛抗旱責(zé)任制體系。按照《防洪法》規(guī)定，有防汛抗洪任務(wù)的縣級以上人民政府設(shè)立了防汛指揮機(jī)構(gòu)。 每年汛前國家防汛抗旱總指揮部都要落實(shí)全國大江大河、重點(diǎn)病險(xiǎn)水庫、主要蓄滯洪區(qū)和重要防洪城市的防汛責(zé)任人，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。___年國家防總印發(fā)了《各級地方人民政府行政首長防汛抗旱工作職責(zé)》。各級防汛指揮部也公布了轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)防洪對象的責(zé)任人___，明確了防汛行政責(zé)任人和技術(shù)責(zé)任人。這些在水旱災(zāi)害管理工作中已經(jīng)形成了制度。 3、預(yù)防和預(yù)警機(jī)制 為應(yīng)對

21、水旱災(zāi)害，我國建立起了以預(yù)防為主、各部門各行其責(zé)的防災(zāi)減災(zāi)體系。根據(jù)水旱災(zāi)害的特點(diǎn)，主要從思想、組織、工程、預(yù)案、物料、通信、防汛抗旱檢查等方面做好準(zhǔn)備工作。目前全國有水文站2萬余處，報(bào)汛站點(diǎn)8000多個(gè)，充分利用公用通信網(wǎng)及防汛專用通信網(wǎng)，保證了氣象、水情、工情、險(xiǎn)情、災(zāi)情信息的及時(shí)、準(zhǔn)確采集、傳遞以及防汛指揮調(diào)度命令的傳達(dá)。在全國183座以防洪為主的大型和重點(diǎn)中型水庫，開發(fā)建設(shè)了水庫洪水調(diào)度系統(tǒng)，建立了庫區(qū)水雨情遙測系統(tǒng)和水庫預(yù)報(bào)調(diào)度模型，能實(shí)時(shí)監(jiān)視庫區(qū)水雨情，迅速對洪水做出預(yù)報(bào)，及時(shí)進(jìn)行合理調(diào)度。同時(shí)，各級防汛指揮部配備了相應(yīng)的人員和設(shè)備，確保了防汛信息和指揮調(diào)度命令的暢通。___年淮河

22、大水期間，國家防總利用已建成的異地會(huì)商系統(tǒng)，多次與淮河防總、安徽省防指進(jìn)行異地會(huì)商，研究汛情，為國家防總領(lǐng)導(dǎo)掌握現(xiàn)場情況、科學(xué)慎重決策創(chuàng)造了條件。另外，國家防總對水情、工情的預(yù)警都做了明確規(guī)定，如預(yù)測可能出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水或堤防決口、水庫垮壩等險(xiǎn)情時(shí)，要立即向下游預(yù)警，組織危險(xiǎn)區(qū)群眾轉(zhuǎn)移，并迅速處置險(xiǎn)情，同時(shí)向上級主管部門和同級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)報(bào)告情況，以進(jìn)一步采取相應(yīng)措施。 4、水旱災(zāi)害管理預(yù)案 為主動(dòng)應(yīng)對江河洪水，各級人民政府和防汛抗旱機(jī)構(gòu)編制修訂了防御江河洪水方案。1985年國務(wù)院正式批轉(zhuǎn)了黃河、長江、淮河、永定河防御特大洪水方案。近年來，國家防汛抗旱總指揮部根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和防洪工程的變化

23、，相繼組織制定和完善了長江、黃河、淮河、沂沭泗、松花江、太湖、海河流域永定河、大清河、漳衛(wèi)南運(yùn)河、北三河洪水調(diào)度方案等。地方各級防汛指揮部、各級水利樞紐工程管理部門和有關(guān)單位也組織制訂了本地區(qū)、本部門、本單位的防汛預(yù)案，包括洪水調(diào)度方案、工程運(yùn)用方案、抗洪搶險(xiǎn)方案、人員轉(zhuǎn)移安置方案等。特別是重點(diǎn)水庫編制了超標(biāo)準(zhǔn)洪水、重大險(xiǎn)情、垮壩、下游群眾轉(zhuǎn)移等應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)，還按照國務(wù)院有關(guān)要求，正組織編制防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、抗旱預(yù)案以及水庫處置恐怖襲擊事件預(yù)案。這些預(yù)案依據(jù)河流的來水情況、防洪工程的狀況、保護(hù)對象的重要程度等，對可能出現(xiàn)的洪水、缺水程度、如何調(diào)度運(yùn)用各類工程措施、組織部署各項(xiàng)抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)工作

24、等進(jìn)行了明確規(guī)定，預(yù)籌對策，并逐年修訂完善，對取得歷次防汛抗洪斗爭的勝利發(fā)揮了很大作用。 5、水旱災(zāi)害的應(yīng)急處理 進(jìn)入汛期、旱期，各級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)實(shí)行24小時(shí)值班制度，全程跟蹤雨情、水情、工情、旱情、災(zāi)情，并根據(jù)不同情況啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急程序。國家防總或流域防汛指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)關(guān)系重大的水利、防洪工程調(diào)度，其它水利、防洪工程的調(diào)度由所屬地方人民政府和防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，必要時(shí)，視情況由上一級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)直接調(diào)度。國家防總根據(jù)各級防汛抗旱機(jī)構(gòu)上報(bào)信息綜合分析，做出一至四級響應(yīng)。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)啟動(dòng)相應(yīng)級別的響應(yīng)。如：國家防總一級響應(yīng)由國務(wù)院副總理、國家防總總指揮主持會(huì)

25、商，防總成員參加。部署安排有關(guān)應(yīng)急措施。流域防汛指揮機(jī)構(gòu)按照權(quán)限調(diào)度水利、防洪工程，為國家防總提供調(diào)度參謀意見，派工作組、專家組支援地方抗洪搶險(xiǎn)、抗旱。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)宣布進(jìn)入緊急防汛期，按照《防洪法》的有關(guān)規(guī)定行使權(quán)力，采取相應(yīng)措施。同時(shí)，增加值班人員，加強(qiáng)值班。由防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)同志主持會(huì)商，具體安排防汛抗旱工作，按照權(quán)限調(diào)度水利、防洪工程，根據(jù)預(yù)案組織加強(qiáng)防守巡查，調(diào)動(dòng)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)并動(dòng)員社會(huì)力量加強(qiáng)工程防守，及時(shí)控制險(xiǎn)情，或組織加強(qiáng)抗旱工作。受災(zāi)地區(qū)的各級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、成員單位負(fù)責(zé)人，應(yīng)按照職責(zé)分工到分管的區(qū)域現(xiàn)場組織指揮防汛抗旱工作。相關(guān)省級防

26、汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)將工作情況上報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾饕I(lǐng)導(dǎo)和國家防總。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)成員單位應(yīng)全力配合做好防汛抗旱和抗災(zāi)救災(zāi)工作。 6、應(yīng)急保障 一是隊(duì)伍保障。國家在全國七大江河、重點(diǎn)水庫和重點(diǎn)海堤組建了100多支重點(diǎn)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)，44支省級防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)，250多支市、縣級防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)。___年起，解放軍建設(shè)了19支抗洪搶險(xiǎn)專業(yè)應(yīng)急部隊(duì)。這些隊(duì)伍主要完成突發(fā)性的、急難險(xiǎn)重的抗洪搶險(xiǎn)任務(wù)。全國已建成縣級抗旱服務(wù)隊(duì)1653個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級抗旱服務(wù)隊(duì)9038個(gè)，使干旱缺水地區(qū)農(nóng)民無力抗災(zāi)的狀況在一定程度上得到改善。此外，各地根據(jù)需要，還組建了技術(shù)骨干為主的專業(yè)隊(duì)，民兵群眾為主的

27、常備隊(duì)、預(yù)備隊(duì)等，形成了專群結(jié)合、軍民聯(lián)防的防汛抗旱隊(duì)伍。 二是物資保障。充足的防汛物資是奪取抗洪搶險(xiǎn)勝利的重要保證。___年抗洪搶險(xiǎn)期間，各地調(diào)用的搶險(xiǎn)物資總價(jià)值達(dá)130多億元。為防御特大洪水，國家防總辦公室在全國15個(gè)中央防汛物資定點(diǎn)倉庫儲備了編織袋、土工布、編織布、鋼管、橡皮船、沖鋒舟、救生衣、照明燈等防汛搶險(xiǎn)救生物資。省級防汛部門根據(jù)當(dāng)?shù)負(fù)岆U(xiǎn)需要，也儲備了相應(yīng)的防汛物資。國家防總還建立了防汛物資生產(chǎn)流程和生產(chǎn)能力儲備機(jī)制，一旦儲存物資消耗過多，即可啟動(dòng)生產(chǎn)儲備進(jìn)行補(bǔ)充。 三是技術(shù)保障。國家防總正組織建設(shè)國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)。形成覆蓋國家防總、流域機(jī)構(gòu)、各省、自治區(qū)、直轄市防汛抗旱部

28、門的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高信息傳輸?shù)馁|(zhì)量和速度。改進(jìn)水情信息采集系統(tǒng)，使全國重要水文測站的水情信息在30分鐘內(nèi)傳到國家防總。建立和完善大江大河重要河段的洪水預(yù)報(bào)系統(tǒng)，提高預(yù)報(bào)精度，延長有效預(yù)見期。建立工程數(shù)據(jù)庫及大江大河重點(diǎn)地區(qū)的地理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)重要防洪工程基本信息和社經(jīng)信息的快速查詢。建立大江大河重要河段的防洪調(diào)度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)制定和優(yōu)化洪水調(diào)度方案，為防洪調(diào)度決策提供支持。建立國家防總與各流域機(jī)構(gòu)、各省、自治區(qū)、直轄市防汛抗旱指揮部之間的防汛異地會(huì)商系統(tǒng)。開發(fā)防汛信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)信息的共享。開發(fā)全國旱情監(jiān)測和宏觀分析系統(tǒng)，開展旱情信息采集試點(diǎn)建設(shè)，為宏觀分

29、析全國抗旱形勢和做出抗旱決策提供支持。各級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)還建立專家?guī)欤?dāng)發(fā)生水旱災(zāi)害時(shí)，由防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度，派出專家組，指導(dǎo)防汛抗旱工作。 四是其他保障。如通信與信息保障，應(yīng)急支援與裝備保障，現(xiàn)場救援和工程搶險(xiǎn)保障，應(yīng)急隊(duì)伍保障，供電保障，交通運(yùn)輸保障，醫(yī)療保障，治安保障，資金保障，社會(huì)動(dòng)員保障等都有明確的規(guī)定。 7、災(zāi)后恢復(fù)重建工作 發(fā)生水旱災(zāi)害后，地方人民政府組織有關(guān)部門做好災(zāi)區(qū)生活供給、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)物資供應(yīng)、治安管理、學(xué)校復(fù)課、水毀修復(fù)、恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園等善后工作。___年淮河發(fā)生大洪水，災(zāi)區(qū)人民政府立即成立了救災(zāi)指揮部，組織、協(xié)調(diào)和指揮災(zāi)后救助工作。民政部門及時(shí)調(diào)配

30、救災(zāi)款物，組織安置災(zāi)民，保證災(zāi)民有糧吃、有衣穿、有房住，切實(shí)解決災(zāi)民的基本生活問題。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)調(diào)配醫(yī)務(wù)技術(shù)力量，搶救因?yàn)?zāi)傷病人員，對污染源進(jìn)行消毒處理，對災(zāi)區(qū)重大疫情、病情實(shí)施緊急處理，防止疫情、疾病的傳播、蔓延。水利、電力、交通、通信等部門抓緊修復(fù)遭到毀壞的設(shè)備設(shè)施，恢復(fù)功能。財(cái)政、水利部門按照《蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償暫行辦法》對分洪運(yùn)用的蓄滯洪區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。 三、強(qiáng)化我國水旱災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的建議 1、調(diào)整水旱災(zāi)害管理思路，促進(jìn)人與自然和諧相處 國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)安全等宏觀形勢對防汛抗旱工作提出了很多新的要求，迫切需要調(diào)整防汛抗旱工作思路，體現(xiàn)堅(jiān)持以人為本、尊重自然規(guī)律、實(shí)現(xiàn)人與

31、自然和諧相處的治水新理念。 洪水和干旱至今還是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的“自然現(xiàn)象”，但只要處理方式、對策和措施得當(dāng)，災(zāi)害是可以減輕或避免的。因此，如何“減災(zāi)”是我們工作的一個(gè)重點(diǎn)。要堅(jiān)持防汛抗旱并舉，實(shí)現(xiàn)由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供保障。 防汛工作要理性協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系。我國人口眾多，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，所以既不允許讓大多數(shù)河流湖泊都恢復(fù)到天然狀態(tài)，也不可能投入巨資修建防御所有量級洪水的工程。實(shí)行洪水管理，適度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是合理的，要靠標(biāo)準(zhǔn)適度的防洪工程和嚴(yán)格的管理，把洪水風(fēng)險(xiǎn)減輕到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可承受的程度。要規(guī)范人的活動(dòng)，加

32、強(qiáng)對人的管理，強(qiáng)調(diào)人與水的和諧，在控制洪水的同時(shí)，給洪水以出路。 抗旱工作要從主要為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)闉榘ㄉ鷳B(tài)在內(nèi)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，從注重農(nóng)業(yè)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的統(tǒng)一，從被動(dòng)抗旱轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)防旱。積極推廣農(nóng)業(yè)高新節(jié)水技術(shù)，發(fā)展管灌、噴滴灌；工業(yè)企業(yè)配置節(jié)水設(shè)施，采取循環(huán)用水、一水多用、中水回用等節(jié)水措施，提高水的重復(fù)利用率。加強(qiáng)用水的考核監(jiān)督，限制和取締不合理用水，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。 積極探索城市防洪抗旱的新模式。城市要以保障防洪安全、供水安全、生態(tài)環(huán)境安全和建立節(jié)水防污型社會(huì)為重點(diǎn)，加強(qiáng)城市河湖水系綜合整治，搞好水環(huán)境建設(shè)，美化城鎮(zhèn)人居環(huán)境。 充分利用雨洪資源

33、?？茖W(xué)合理調(diào)控洪水既可以補(bǔ)充地下和地表水資源，改善河流和水庫天然淤積或沖刷狀況，延長堤防和水庫的使用壽命，還可以為濕地、灘地等輸送水沙改善水生態(tài)環(huán)境，稀釋污水提高受污水體的自凈能力等。尤其在北方水資源短缺地區(qū)，可研究探索水庫、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用方式，利用洪水自身有利的一面，最大限度地挖掘洪水對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的作用。 2、落實(shí)責(zé)任，團(tuán)結(jié)協(xié)作，加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè) 按照《防洪法》規(guī)定，防汛抗旱工作實(shí)行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮，分級分部門負(fù)責(zé)。社會(huì)管理和公共管理是政府的重要職責(zé)，水旱災(zāi)害這一事關(guān)人民群眾生命安全、事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定大局的公益事業(yè)，無疑是政府部門一項(xiàng)重要的

34、職責(zé)。各級政府應(yīng)在堅(jiān)持以人為本，樹立科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人全面發(fā)展的原則指導(dǎo)下，切實(shí)履行職責(zé)，落實(shí)以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的各項(xiàng)防汛責(zé)任制，按照屬地管理范圍和部門分工，層層落實(shí)和分解責(zé)任，制定行之有效的決策指揮機(jī)制、督察檢查機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制，確保各項(xiàng)責(zé)任制落到實(shí)處，以有效應(yīng)對水旱災(zāi)害。 水旱災(zāi)害影響面廣，涉及到人民群眾的安全保護(hù)、人員轉(zhuǎn)移、安置、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建，以及險(xiǎn)情的搶護(hù)、物資保障、治安維護(hù)等各個(gè)方面，處理不當(dāng)就會(huì)引發(fā)一些次生災(zāi)害，需要政府各職能部門互相配合、協(xié)同作戰(zhàn)，動(dòng)員社會(huì)各方面的力量參與。因此，要在科學(xué)合理地明確部門分工的基礎(chǔ)上，制定有效的協(xié)作運(yùn)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)

35、、整合各部門資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢，共同應(yīng)對突發(fā)水旱災(zāi)害。 為適應(yīng)快速搶險(xiǎn)、搶大險(xiǎn)的要求，必須建設(shè)反應(yīng)能力軍事化、搶險(xiǎn)技術(shù)專業(yè)化、隊(duì)伍裝備現(xiàn)代化、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍。要把應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍的建設(shè)和管理當(dāng)作水旱災(zāi)害工作的一項(xiàng)重要任務(wù)來完成，使每一支應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍都建設(shè)成熟悉情況、掌握技術(shù)、裝備優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、反應(yīng)快捷，召之即來，來之能戰(zhàn)的專業(yè)隊(duì)伍。同時(shí)要加大投入，加強(qiáng)管理，提高搶險(xiǎn)人員素質(zhì)和專業(yè)搶險(xiǎn)能力。要建立良性運(yùn)行機(jī)制，使防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)建設(shè)盡快邁上新臺階。 3、加強(qiáng)信息監(jiān)測、報(bào)送，提高水旱災(zāi)害處理能力 信息是水旱災(zāi)害預(yù)警、預(yù)防和科學(xué)決策指揮的基礎(chǔ)和前提。沒有對充足可靠的信息的分析判

36、斷，就不可能有正確的決策和應(yīng)對措施。因此，要建立完善信息監(jiān)測報(bào)送網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，建立信息交流和發(fā)布制度，確保信息監(jiān)測、報(bào)送和發(fā)布渠道暢通。建立重大突發(fā)事件緊急上報(bào)制度，為各級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)決策與緊急處置贏得時(shí)間，及時(shí)做出災(zāi)害預(yù)警，并向社會(huì)發(fā)布，通知有關(guān)區(qū)域、部門做好相關(guān)準(zhǔn)備，有效防控水旱災(zāi)害。 充分發(fā)揮科技優(yōu)勢，堅(jiān)持用高新技術(shù)對防汛抗旱傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，對防汛工作的洪水預(yù)測預(yù)報(bào)、洪水調(diào)度、汛期查險(xiǎn)搶險(xiǎn)三個(gè)主要工作環(huán)節(jié)和抗旱工作的旱情監(jiān)測分析、抗旱行動(dòng)等工作環(huán)節(jié)提供全面的技術(shù)支持。以信息化為先導(dǎo)，建立以高新技術(shù)為基礎(chǔ)的防汛抗旱指揮系統(tǒng)。利用先進(jìn)的科技手段，加強(qiáng)對災(zāi)害性天氣的監(jiān)測和預(yù)報(bào)，加強(qiáng)雨

37、情、水情和旱情的監(jiān)測，強(qiáng)化預(yù)測預(yù)報(bào)，提高預(yù)報(bào)精度，盡可能延長預(yù)見期。建立水旱災(zāi)害模擬仿真與災(zāi)害評估系統(tǒng)，提高決策的科學(xué)性和效率。加強(qiáng)人工影響天氣研究，通過科學(xué)技術(shù)手段對大氣施加影響，進(jìn)行人工增雨或人工減雨，以達(dá)到減輕水旱災(zāi)害的目的。結(jié)合我國國情，綜合工程學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)理論，對自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)諸因素全面考慮，綜合工程措施及非工程措施，引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)分析理論，提高防汛抗旱指揮決策和災(zāi)后評價(jià)等方面的科技水平；利用新技術(shù)、新材料、新工藝和新裝備改造傳統(tǒng)的防汛搶險(xiǎn)和抗旱工作，在北方旱區(qū)研究推廣抗旱型農(nóng)作物新品種。 4、加強(qiáng)宣傳，提高群眾防災(zāi)意識 深入開展宣傳教育，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)意識。一是

38、加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)法制宣傳教育。大力宣傳《防洪法》等有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步提高各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部依法防災(zāi)的工作能力和水平，全面增強(qiáng)群眾的防災(zāi)意識和環(huán)境意識。在有防洪風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)要通過制定法律法規(guī)、加強(qiáng)宣傳教育，來規(guī)范土地開發(fā)利用行為，規(guī)范人的生產(chǎn)和生活行為，主動(dòng)防范和適應(yīng)洪水風(fēng)險(xiǎn)。要逐步提高社會(huì)公眾的防洪參與意識，讓每個(gè)人都知道人類有著承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和義務(wù)。二是加強(qiáng)自然災(zāi)害的警示宣傳教育。認(rèn)真總結(jié)近年來各地遭受自然災(zāi)害的慘痛教訓(xùn)，使廣大群眾充分認(rèn)識到自然災(zāi)害的嚴(yán)重危害性，增強(qiáng)開展防災(zāi)減災(zāi)工作的緊迫感和責(zé)任感。三是加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳教育。通過報(bào)刊、廣播電視等新聞媒體和舉辦防災(zāi)減災(zāi)專題講座等多種形式，

39、大力普及防御水旱災(zāi)害的基本常識，幫助群眾掌握和認(rèn)識自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律，懂得如何防災(zāi)避險(xiǎn)，提高群眾應(yīng)急自救、抗災(zāi)減損能力。 5、加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，提高群眾災(zāi)后恢復(fù)能力 在加強(qiáng)政府水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的同時(shí)，通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，構(gòu)筑有效的社會(huì)保障體系。一是要加強(qiáng)政府救災(zāi)，按照救災(zāi)工作分級負(fù)責(zé)，救災(zāi)資金分級負(fù)擔(dān)的原則，中央和地方各級財(cái)政應(yīng)安排救災(zāi)資金預(yù)算和特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助費(fèi)，儲備必須的救災(zāi)物資，解決嚴(yán)重受災(zāi)地區(qū)群眾的基本生活困難；二是建立和完善社會(huì)捐助制度，規(guī)范突發(fā)自然災(zāi)害社會(huì)捐助工作；三是建立完善合理的補(bǔ)償制度，使為減輕水旱災(zāi)害做出犧牲的群眾得到合理的補(bǔ)償；四是研究建立水旱災(zāi)害保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民和社會(huì)團(tuán)體抗御水旱災(zāi)害的能力。提高承受洪澇風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)后自我恢復(fù)的能力。 第 19 頁 共 19 頁