論我國國家公務(wù)員制度的完善分析研究 人力資源管理專業(yè)

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1、論我國國家公務(wù)員制度的完善 摘 要 自 1993 年頒布實施《國家公務(wù)員暫行條例》以來，我國公務(wù)員制度已歷經(jīng)十余個年頭。經(jīng)過持續(xù)不斷地改革探索，我國公務(wù)員制度建設(shè)取得了顯著成效。特別是《公務(wù)員法》的頒布和實施,對于進一步健全和完善我國公務(wù)員制度具有里程碑式的意義。但同時，我國公務(wù)員制度建設(shè)起步晚、歷時短、沉淀少，加之受我國特定政治、經(jīng)濟與文化等諸多因素的制約，我國公務(wù)員制度還很不健全，還存在不少問題，距離我國公務(wù)員制度現(xiàn)代化目標(biāo)還有很長的一段距離，因此亟待進一步創(chuàng)新。近些年來，我國也開始借鑒、引進西方公務(wù)員制度創(chuàng)新的某些成功經(jīng)驗與做法對我國公務(wù)員制度進行創(chuàng)新。但我國國情畢竟有所不同，如何

2、立足于我國國情又能借鑒西方公務(wù)員制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，探索符合我國特定環(huán)境的公務(wù)員制度創(chuàng)新之路，便成為一個重要的理論與實踐問題。 關(guān)鍵字: 公務(wù)員制度 錄用制度 法律法規(guī)制度 考核制度 目 錄 摘 要 1 1 概述 4 1.1 建立國家公務(wù)員制度的背景 4 1.2 國家公務(wù)員制度的形成過程 4 1.3 建立國家公務(wù)員制度的意義 5 1.3.1有利于實行干部分類管理 5 1.3.2 有利于提高工作效率 5 1.3.3有利于加強政府機關(guān)的廉政建設(shè) 6 1.4 國家公務(wù)員的含義和范圍 6 1.4.1國家公務(wù)員

3、的含義 6 1.4.2 國家公務(wù)員的范圍 6 1.5 我國國家公務(wù)員制度的特點 7 2 國家公務(wù)員制度的運行機制 8 2.1 職位分類 8 2.2 競爭激勵 8 2.3義務(wù)與權(quán)力 8 2.4 管理機構(gòu) 8 3 國家公務(wù)員的管理流程 9 3.1 錄用、任免與培訓(xùn) 9 3.2 考核、獎勵與紀(jì)律 9 3.3 升降、交流與回避 9 3.4 工資、保險與福利 10 3.5 辭職、辭退與退休 11 3.5.1公務(wù)員的辭職辭退 11 3.5.2公務(wù)員的退休 11 4.我國公務(wù)員制度的問題分析 12 4.1 在錄取時設(shè)置存在不科學(xué) 12 4.2 在罷免或辭退公務(wù)員的流程不暢

4、 12 4.3 沒有形成適應(yīng)需求的培訓(xùn)機制 13 4.4 工資管理體制上統(tǒng)得過死。 13 5 繼續(xù)完善國家公務(wù)員制度 14 5.1 健全法規(guī)體系，加強錄取規(guī)范性 14 5.1.1 公務(wù)員必須有法可依 14 5.1.2 公務(wù)員行為需要法律規(guī)范 14 5.1.3 公務(wù)員權(quán)益需要法律保障 15 5.2 重視制度完善，增強機制活動 15 5.2.1 管理體制的完善 15 5.2.2 運行機制的完善 15 5.2.3 監(jiān)督約束機制的完善 16 5.3 加強自身建設(shè)，提高整體素質(zhì) 16 5.3.1 重視公務(wù)員的素質(zhì)和專業(yè)化建設(shè) 16 5.3.2 培育廉潔、精干、高效的公務(wù)員隊伍

5、 16 5.4公務(wù)員的工資制度要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要 17 6 結(jié)論 17 致 謝 18 參考文獻(xiàn) 19 1 概述 1.1 建立國家公務(wù)員制度的背景 在我國古代，在封建社會就形成了一整套在當(dāng)時世界上最完備、最龐大的官僚管理制度，以及行政管理制度，而且還積累了大量的吏治和治國安邦的經(jīng)驗。我國古代對官員管理的制度上，主要包括：任免銓選、考課獎懲、監(jiān)督彈劾以及職官的休致。這種制度一直沿用了 1300 多年，其中影響最大是“源于漢魏，肇基于隋、確立于唐” 楊朝仁：“科舉取仕的歷史嬗變與現(xiàn)實對照”，

6、載《政治學(xué)研究》2001 年第 3 期 的官員選拔的科舉制度，科舉制度也成為西方文官制度產(chǎn)生的一個重要來源。在1570 年之后的 300 年間,僅用英文出版的有關(guān)中國政治制度和官吏制度的書籍就有 70 余種 李中和：《中國公務(wù)員制度概論》，武漢大學(xué)出版社 1997 年版 。在外邦中有許多刊物都是介紹中國的官吏制度 姜海如：《中外公務(wù)員制度比較》，商務(wù)出版社 2003 年版 。美國人事管理總署署長卡艾倫·坎貝爾應(yīng)邀來中國講授西方文官制度時說道：“當(dāng)我接受聯(lián)合國邀請來中國向諸位講文官制度的時候,我是感到非常驚訝的,因為在我們西方的政治學(xué)教科書中,當(dāng)談到文官制度時,都把文官制度的創(chuàng)始者歸于中國

7、” 金錚：《中國古代政治與行政制度》，復(fù)旦大學(xué)出版社 1993 年版 。20 世紀(jì)初，科舉制在中國壽終正寢。而 20 世紀(jì)末，隨著中國改革開放的推進，為克服傳統(tǒng)干部人事制度的種種弊端，為適應(yīng)新時期社會經(jīng)濟發(fā)展以及政府管理現(xiàn)代化的需要，中國開始了公務(wù)員制度的理論與實踐。 1.2 國家公務(wù)員制度的形成過程 首先是理論準(zhǔn)備階段（1985 年-1989 年）。改革開放之初，我國對傳統(tǒng)的干部人事制度進行一些改革，提出領(lǐng)導(dǎo)干部的“四化”方針，即“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”標(biāo)準(zhǔn)，廢除領(lǐng)導(dǎo)干部實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制等。1985 年，《國家工作人員法》草擬出臺；1985 年-1986 年，這一草案

8、被更名為《國家行政機關(guān)工作人員暫行條例》，為我國公務(wù)員制度的建立奠定了基礎(chǔ)。 在國務(wù)院各部門中,也就是說,審計署、海關(guān)總署、國家統(tǒng)計局、國家環(huán)境保護組織,以及國家公務(wù)員制度建設(shè)的是試點;在接下來的一年, 兩個重要城市—哈爾濱市和深圳市進行公務(wù)員制度的試點。這兩方面的試點力求為中央國家機關(guān)和地方政府機關(guān)推廣這一制度提供經(jīng)驗。 第三階段是全面實施階段（1993 年-2006 年）。對于1993 年中，一項重要工作就是加強公務(wù)員制度的法規(guī)建設(shè)，我國出臺了與《國家公務(wù)員暫行條例》配套的相關(guān)法律法規(guī)。在1995年 2 月中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》； 之后又在2000 年 6 月由

9、中央批準(zhǔn)并印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》；緊接著是2002 年 4 月的《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部暫行規(guī)定》等五個法規(guī)性文件，進一步規(guī)范了公務(wù)員制度。經(jīng)過短短 15 年探索與實踐，我國的公務(wù)員制度建設(shè)已取得令人矚目的成就，初步實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的人事制度向現(xiàn)代公務(wù)員制度的轉(zhuǎn)變。 1.3 建立國家公務(wù)員制度的意義 1.3.1有利于實行干部分類管理 國家公務(wù)員制度賴以存在和運行的基礎(chǔ)是實行科學(xué)的分類管理.通過分類管理，不僅可以對政府系統(tǒng)行政工作人員進行區(qū)異歸同式的管理，而且可以有效地區(qū)分行政系統(tǒng)公務(wù)人員與黨群機關(guān)、國家權(quán)力機關(guān)、審判檢察機關(guān)和企事業(yè)單位等其它系統(tǒng)的干部之間的關(guān)系，使各系統(tǒng)根據(jù)自身特

10、點形成各有特色的干部管理體系，以避免過去存在的由于各類干部待遇標(biāo)準(zhǔn)不一而引起的相互攀比之風(fēng)和一切向“行政”看齊的“官本位”思想的出現(xiàn)，從而有助于改變以前用黨政干部的單一化模式集中統(tǒng)一管理所有干部的狀況，進一步加強和改善黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo).對于行政系統(tǒng)來說，在區(qū)分類別的前提下建立合理的職位、職級、職等之間的對應(yīng)關(guān)系，也有利于對行政工作人員的職責(zé)權(quán)利作出明確的界定，實行科學(xué)的管理。 1.3.2 有利于提高工作效率 目前在政府機關(guān)中還存在相當(dāng)嚴(yán)重的機構(gòu)臃腫、層次過多、職責(zé)不清、相互扯皮、效率低下等現(xiàn)象，要改變這類現(xiàn)象，必須建立國家公務(wù)員制度，以保證政府行政人員的精干、高效、優(yōu)化，卓有成效地完

11、成行政使命。通過公務(wù)員制度規(guī)約各級公務(wù)員的行為，明確各層級的職責(zé)權(quán)利關(guān)系，形成強有力的行政指揮系統(tǒng)，推動行政體制的高效運轉(zhuǎn)。 1.3.3有利于加強政府機關(guān)的廉政建設(shè) 廉政建設(shè)是目前黨和政府的一項重要任務(wù)，是人民群眾的迫切要求，也是干部隊伍的一個突出問題。而建立和推行公務(wù)員制度的目的之一，就是要從根本上解決政府機關(guān)的廉政間題.通過對公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)、考核、獎懲、回避、紀(jì)律等進行立法，對公務(wù)員的民主監(jiān)督以及政務(wù)公開作出明確規(guī)定，這對約束公務(wù)員依法辦事、不濫用職權(quán)、防止不正之風(fēng)等，都會起到積極作用，并從法律上、制度上保證公務(wù)員廉潔奉公、勤政為民，促進政府機關(guān)廉政建設(shè)。 1.4 國家公務(wù)員的含

12、義和范圍 1.4.1國家公務(wù)員的含義 “公務(wù)員”一詞，是從外文“ eiVilServant”或者“ CivilServiCe”翻譯過來的。英文原意是“文職服務(wù)員”、“文職仆人”，有人直譯為“女王的仆人”。西方國家的公務(wù)員通常是指通過非選舉程序而被任用的擔(dān)任其政府工作的國家公職人員。由于各國政治制度、政治體制、政治傳統(tǒng)等方面的差異，公務(wù)員在不同的國家其相關(guān)稱謂以及外延范圍都不盡相同。中國國家公務(wù)員指在中華人民共和國政府中行使國家行政權(quán)利、執(zhí)行國家公務(wù)的人員。 1.4.2 國家公務(wù)員的范圍 中國公務(wù)員范圍主要是依據(jù)中國政治制度的特點、中國干部人事管理的現(xiàn)實情況并參照國際上通行的做法而確定的

13、。隨著公務(wù)員制度的不斷發(fā)展，公務(wù)員范圍的界定也有所變化。當(dāng)前中國公務(wù)員的范圍主要是以下七類機關(guān)的工作人員，分別是中國共產(chǎn)黨機關(guān)工作人員、人大機關(guān)的工作人員、行政機關(guān)的工作人員、政協(xié)機關(guān)的工作人員、審判機關(guān)的工作人員、檢察機關(guān)的工作人員、民主黨派機關(guān)的工作人員；其中包括8個民主黨派中央和地方各級委員會主席(主委)、專職(駐會)副主席(副主委)、秘書長;中央和地方各級委員會職能部門和辦事機構(gòu)的工作人員。 此外，基于現(xiàn)實管理的需要，中國還有一部分人員雖然不屬于公務(wù)員的范圍，但依法參照公務(wù)員法進行管理。事業(yè)單位中的工作人員參照公務(wù)員法管理，必須具備三個條件:一是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，二是具有管理公共事務(wù)

14、的職能，三是經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)。對于人民團體、群眾團體中除工勤人員以外的工作人員，在專門性規(guī)定出臺前，作為過渡，需要區(qū)分不同情況，由中央有關(guān)部門規(guī)定哪些團體參照以及如何參照公務(wù)員法執(zhí)行。 1.5 我國國家公務(wù)員制度的特點 我國公務(wù)員制度的主要特征是: 第一、我國國家公務(wù)員制度不是資本主義國家“政黨政治”的產(chǎn)物，不搞政治“中立”主義。必須“堅持黨的以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線”建立公務(wù)員制度的目的，是為了從組織上保證黨的十一屆三中全會以來的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行，使政府機關(guān)的人事管理工作更好地為經(jīng)濟建設(shè)這個中心服務(wù)。 第二、我國國家公務(wù)員制度作為社會主義中國

15、政治與行政制度的重要構(gòu)成之一，必須同我國政治經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要緊密結(jié)合，必須適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和改革開放形勢發(fā)展的要求.當(dāng)前尤其應(yīng)切實地搞好政府對市場經(jīng)濟體制的培育和扶值，搞好宏觀經(jīng)濟調(diào)控. 第三、我國國家公務(wù)員制度堅持黨管干部的原則，這一制度是黨的干部制度的一個重要組成部分，其各項具體管理制度是按照黨的干部路線、方針、政策制定的。各級政府組成人員和其他重要干部，都要由黨委組織部門考察，黨委討論決定，依法由各級人大選舉產(chǎn)生或由各級政府任命。 第四、我國國家公務(wù)員制度堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，這與西方公務(wù)員制度強調(diào)“功績至上”原則的特點明顯不同。我國公務(wù)員的錄用、考核和晉升，既要注重政治思想

16、表現(xiàn)，又要注重工作能力和工作實績.這同西方公務(wù)員制度中的競爭考試的內(nèi)涵是不同的。 第五、我國的公務(wù)員不搞西方國家的“政務(wù)官”與“事務(wù)官”相區(qū)分的模式。在我國政府機關(guān)中，政府組成人員和非政府組成人員在產(chǎn)生方式上雖然有所不同，但所有的行政管理工作人員，不論其職位高低都是人民的公仆和勤務(wù)員。黨和政府要求國家公務(wù)員必須既懂政治，又懂業(yè)務(wù)。公務(wù)員之間可以根據(jù)工作需要互相轉(zhuǎn)化。 第六、我國的公務(wù)員必須接受系統(tǒng)的政治理論培訓(xùn)和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，必須接受馬克思列寧主義、毛澤東思想的教育，把學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、毛澤東思想，作為公務(wù)員的義務(wù)。對公務(wù)員的培訓(xùn)，必須堅持政治培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)相結(jié)合的原則。對于公務(wù)員中的黨

17、員和積極要求入黨的同志，還需要進行黨性知識方面的教育，以增強他們的黨性，提高他們的政治覺悟。 2 國家公務(wù)員制度的運行機制 2.1 職位分類 強調(diào)職位分類，就是把公務(wù)員的在本職工作中的實際業(yè)績作為考核公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，并以此衡量其工作能力的強弱、貢獻(xiàn)的大小，作為晉升、獎懲的重要依據(jù)。堅持工作實績的原則，有利于激勵公務(wù)員發(fā)揚創(chuàng)造精神，以求進、務(wù)實、高效和敬業(yè)的態(tài)度來搞好本職工作，全心全意地為人民服務(wù)，努力爭取優(yōu)異的工作成績。同時也可以避免考核評價工作中的憑印象、看表面、偏聽偏信等主觀主義的弊病，從而真正實現(xiàn)人事考評的公正與公平。 2.2 競爭激勵 競爭激勵原則是新時期人事管理改革的基本要求

18、之一在公務(wù)員制度中，貫徹競爭激勵原則，有利于實行“公開、平等、民主”的公務(wù)員考試錄用制度.同時，在公務(wù)員職務(wù)升降方面貫徹競爭激勵原則，引入競爭機制，有利于克服論資排輩、任人唯親、壓抑人才的現(xiàn)象，使優(yōu)秀人才在競爭環(huán)境中脫穎而出，保證公務(wù)員隊伍總體素質(zhì)在“競先激勵，能者為上”的動態(tài)變更過程中不斷趨于優(yōu)化。 2.3義務(wù)與權(quán)力 公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)是以法律的形式確定下來的。一般來說,法規(guī)和實際操作中, 各國都力求公務(wù)員有的權(quán)利和其應(yīng)履行的義務(wù)之間的平衡。因為有個人權(quán)利這樣的價值訴求,所以各國更注重保護公務(wù)員的合法權(quán)益,強調(diào)建立公務(wù)員上訴的規(guī)定和建立權(quán)益保護機構(gòu)。 2.4 管理機構(gòu) 依法管理原則是

19、現(xiàn)代人事管理法制化的一個重要標(biāo)志，應(yīng)貫穿于公務(wù)員制度的各個環(huán)節(jié)。具體體現(xiàn)在兩個方面:首先對公務(wù)員的錄用、考核、晉升、培訓(xùn)、工資、福利、退休直至辭職等,都有著嚴(yán)格的法律規(guī)定，和法定程序進行管理。其次,公務(wù)員行使權(quán)力、履行職責(zé),必須依照法律,依法行政。公務(wù)員行政行為超越了法律的范疇或違反法律的規(guī)定, 那就構(gòu)成了違法讀職行為而受到制裁，同時,每一個公務(wù)員都有一定的法律地位,享有一定的權(quán)利和待遇,并受法律保護。 3 國家公務(wù)員的管理流程 3.1 錄用、任免與培訓(xùn) 公民有權(quán)利根據(jù)法律的規(guī)定參加公務(wù)員考試,公民享在平等的競爭的條件下,在同等條件下被擇優(yōu)錄用,不得因性別、種族、背景、黨派和家庭背景等因

20、素而遭受歧視或享受特權(quán)。公共信息,國家公務(wù)員考試、成績、招聘和錄用、都是公開的。報紙,電視臺和電臺要公開發(fā)表或廣播,讓全社會的公民都知道,爭取最廣泛的人報考,廣泛選擇優(yōu)秀的人才。只有鼓勵競爭,使各類優(yōu)秀人才脫穎而出。國家公務(wù)員招聘,所有通過組織考試,實行差額競爭,根據(jù)預(yù)定的排序結(jié)果,使最優(yōu)秀的人被錄用。 國家行政機關(guān)為了提高公務(wù)員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，根據(jù)經(jīng)濟和社會的發(fā)展及其工作要求,按照有關(guān)規(guī)定,通過各種形式,對公務(wù)員采取有計劃地組織培訓(xùn)。種類有新手培訓(xùn)、資格培訓(xùn)、轉(zhuǎn)任培訓(xùn)、在職培訓(xùn)。我國公務(wù)員培訓(xùn)有員工培訓(xùn)、規(guī)范化培訓(xùn)、分類分級培訓(xùn)特點各種形式的培訓(xùn)。 3.2 考核、獎勵與紀(jì)律 考核體系

21、的規(guī)范性、可行性。公務(wù)員考試是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,為了做好考核工作,西方國家都很重視確立公務(wù)員考試制度。各國政府對公務(wù)員的考核工作,用法律規(guī)范的形式形成統(tǒng)一的制度, 一般在國家公務(wù)員總法中都有規(guī)定，不少國家還有單獨的考核法，具有很強的操作性。公務(wù)員考試的過程,通常遵循一定的原則,如平等原則,客觀、公正的原則等等。 3.3 升降、交流與回避 國家公務(wù)員晉升職務(wù)，必經(jīng)堅持德才兼?zhèn)?，任人唯賢的原則，注重工作實績，按照擬任職務(wù)所要求的資格條件選拔。預(yù)選對象的產(chǎn)生采取領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合、以主管領(lǐng)導(dǎo)提名為主的辦法，最后按照干部管理權(quán)限由黨組織集體討論決定人選。國家公務(wù)員經(jīng)考核確認(rèn)不勝任現(xiàn)職而又不宜轉(zhuǎn)任同

22、級職務(wù)的，或在年度考核中一年被評為不稱職的或連續(xù)三年被評為基本稱職的，應(yīng)按規(guī)定程序予以降職。 國家行政機關(guān)每年要有一定比例的國家公務(wù)員進行交流。交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉。國家公務(wù)員可在國家行政機關(guān)內(nèi)部交流，也可與其它機關(guān)以及企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員進行交流。 國家公務(wù)員實行回避制度。凡有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、夫妻雙方的近親屬關(guān)系、兒女姻親關(guān)系的，不得在同一單位擔(dān)任雙方直接隸屬于同一行政首長的職務(wù)或有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的單位從事監(jiān)督、審計、人事、財務(wù)工作。國家公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時，如果涉及本人或親屬利益問題，必須回避，并不得以任何方式進行干預(yù)或施加

23、影響。在稅務(wù)、工商等部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和從事主要業(yè)務(wù)工作的國家公務(wù)員也應(yīng)根據(jù)實際情況實行地區(qū)回避。 3.4 工資、保險與福利 對工資、福利等經(jīng)濟利益的確定或者給付有異議的公務(wù)員也應(yīng)該可以就該給付或確認(rèn)的行為提起訴訟。。其他行政機關(guān)公務(wù)員權(quán)利的行為影響,行政機關(guān)內(nèi)部秩序,需要保存完整,司法機關(guān)不宜的干預(yù)。 經(jīng)過多年的釀造, 我國公務(wù)員法千呼萬喚終出來。此法的出臺使公務(wù)員申訴控告制度的立法層次極大提高,增強了權(quán)威性。但同時也應(yīng)該看到,僅僅依靠一個《公務(wù)員法》并沒有解決公務(wù)員權(quán)利保障的問題。其他保險方式,如《國家公務(wù)員上訴暫行規(guī)定》、《公務(wù)員申訴案件辦案規(guī)則》屬于行政法規(guī)。立法層次低的現(xiàn)像仍然是

24、非常嚴(yán)重的。因為國家不僅在立法的價值取向上真正以個體的自主地位作為自己統(tǒng)治的基礎(chǔ),而且同時應(yīng)建立完備的法律規(guī)范體系。 社會保障體制的改革。我國原有的社會保障實質(zhì)是企業(yè)保障、國家保障，國家和企業(yè)把職工的生老病死的經(jīng)濟保障統(tǒng)統(tǒng)包下來，其中暗含著高補貼的福利優(yōu)惠。這一體制的明顯弊端是覆蓋面小，社會化程度低。這就使職業(yè)在社會范圍內(nèi)自由流動變得異常困難。它對推行公務(wù)員制度的現(xiàn)實制約是，人們一離開政府機關(guān)，將走向何方?特別是那些被公務(wù)員制度過渡考試裁減下來者，將怎樣尋找生計?誠然，社會保障體制改革的方向是提供服務(wù)的高度社會化。但這一進程無法在短期內(nèi)一徽而就。 工資制度的改革。原有的工資制度的基本特點是

25、平均主義，在企業(yè)負(fù)盈不負(fù)虧的情況下，無論經(jīng)營效益好壞，均可喜獲各種“獎金”;企業(yè)的超生產(chǎn)分配又引起事業(yè)、機關(guān)單位的競爭攀比。在工資制度改革尚未全面展開之前，分配體系己被打亂了陣腳。要使工資制度改革真正朝按勞分配方向努力，建立起充分體現(xiàn)獎勤罰懶、獎優(yōu)治劣，區(qū)分各類勞動的數(shù)量和質(zhì)量的合理工資體系，路還遙遠(yuǎn)。而以企業(yè)收入為基礎(chǔ)參照的公務(wù)員工資制度，在企業(yè)工資制度改革成功之前，只好“按兵不動，’ 國家公務(wù)員的工資制度貫徹按勞分配的原則，實行職級工資制。工資額標(biāo)準(zhǔn)按其職務(wù)、級別、年功和規(guī)定的基本生活費用確定;工資水平與全民所有制企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平，國家定期對兩者進行調(diào)查比較。國家公務(wù)員

26、實行定期增資制度，凡年度考核為稱職以上的，可按規(guī)定晉升工資，同時，國家根據(jù)生活費用指數(shù)的變動，參照全民所有制企業(yè)相當(dāng)人員的一工資水平，在國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，有計劃地提高國家公務(wù)員的實際工資水平。對于新錄用人員，在試用期間，發(fā)給試用期工資;試用期滿正式任職后，根據(jù)評定的職務(wù)和級別確定其工資。國家公務(wù)員還可按照國家規(guī)定，享受地區(qū)津貼以及保險、福利待遇，任何單位和個人，不得以任何形.式增加或扣減國家公務(wù)員的工資和保險、福利待遇。 3.5 辭職、辭退與退休 3.5.1公務(wù)員的辭職辭退 長期以來,由于種種原因,如歷史、社會、經(jīng)濟等, 人們的擇業(yè)觀念和擇業(yè)自由受到了一定程度的抑制。在國家機關(guān)、全民

27、所有制單位,都不提倡也不允許對人員辭職。與此同時,因為在人事管理機制缺乏正常的辭退機制,用人單位實際上很難解雇不稱職的員工,結(jié)結(jié)果形成了“派不出”、“調(diào)不進”、“能進不能出”的封閉性怪圈—“人才部門單位所有制”。三中全會以后, 開始對經(jīng)濟體制改革和政治體制改革,特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善,要求打破傳統(tǒng)的人事管理封閉系統(tǒng),建立開放人員流動機制。近年來,我國開始采取一系列措施,出臺了一系列政策,允許人員合理流動。建立國家公務(wù)員的辭職辭退制度就是在總結(jié)這些做法的基礎(chǔ)上進行的一項新的人事工程。 3.5.2公務(wù)員的退休 所謂公務(wù)員的退休,是指國家公務(wù)員工作進入到了一種年限,達(dá)到年

28、齡、符合退休條件,按照國家規(guī)定，辦理相應(yīng)的程序離開工作崗位,享受一定數(shù)量的養(yǎng)老金和其它退休福利,安度晚年。從這個定義上我們可以看出,退休必須具備一定的條件,遵循特定的程序。這些關(guān)于退休方式、退休條件、退休福利,退休審批和退休安置管理即形成等方面的規(guī)定公務(wù)員退休制度。國家公務(wù)員的退休，是人事管理中的一個重要環(huán)節(jié)，是國家公務(wù)員制度重要組成部分,如果沒有這部分,將會阻礙正常的公務(wù)員更新,公務(wù)員缺少一個老有所養(yǎng)的法律保護問題,。 4.我國公務(wù)員制度的問題分析 4.1 在錄取時設(shè)置存在不科學(xué) 地方我國公務(wù)員制度的特色,體現(xiàn)在對公務(wù)員的選拔任用上,就是進一步強化了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的機制。優(yōu)秀人

29、才難以脫穎而出和用人問題上的不正之風(fēng)難以完全避免,這是我國干部人事工作中長期面臨的兩大難題。為解決這兩大難題,公務(wù)員法把考試錄用、公開選拔、競爭上崗和部分職位聘任等改革措施用法律形式規(guī)范下來,特別是在對公務(wù)員實行委任制的同時,對部分職位實行聘任制,這是公務(wù)員隊伍建設(shè)和管理引入市場機制的進一步深化,有利于改善公務(wù)員隊伍的結(jié)構(gòu),提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平。但還有個別單位、個別地方存在不堅持“凡進必考”原則的問題,直接將事業(yè)單位工作人員調(diào)到公務(wù)員崗位上。另外在公務(wù)員“進口”問題上,現(xiàn)行政策規(guī)定:凡是進入黨政群機關(guān)擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員,一律面向社會實行公開考試、擇優(yōu)錄用。但對于領(lǐng)

30、導(dǎo)職務(wù)卻沒有限制,而且對于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的考試擇優(yōu)錄用也沒有具體的量化標(biāo)準(zhǔn),對于考核、體檢所占比例沒有明確規(guī)定,因而在某些地方導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。 4.2 在罷免或辭退公務(wù)員的流程不暢 嚴(yán)重制約了公務(wù)員隊伍的健康發(fā)展公務(wù)員退出機制的不健全,于內(nèi)造成了能上不能下,任職容易免職難的不正常用人現(xiàn)象,公務(wù)員隊伍缺乏應(yīng)有的活力。于外造成了公務(wù)員隊伍能進不能出,進入容易退出難,公務(wù)員系統(tǒng)新陳代謝的內(nèi)外循環(huán)鏈條都因此而出現(xiàn)缺口,其弊端主要表現(xiàn)在:第一,阻滯了公務(wù)員隊伍正常的新陳代謝,不利于隊伍的結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著形勢的發(fā)展和變化,公務(wù)員隊伍應(yīng)該經(jīng)常地保持結(jié)構(gòu)調(diào)整,應(yīng)該不斷改善隊伍的知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)。這需要一方面

31、加強公務(wù)員在職培訓(xùn)提高,另一方面必須不斷地引進人才。但是在既定的編制內(nèi),老的出不去,新的就進不來,結(jié)構(gòu)調(diào)整就會出現(xiàn)僵化。第二,制約了激勵機制的有效發(fā)揮,不利于人才資源的整體開發(fā)與合理配置。由于隊伍出口不暢,出難下也難,致使公務(wù)員隊伍內(nèi)部難以盤活,年輕優(yōu)秀的人才不容易脫穎而出。第三,導(dǎo)致了官多兵少現(xiàn)象,不利于改善公務(wù)員隊伍的管理。由于公務(wù)員退出機制的不健全,一方面導(dǎo)致了擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員能上不能下,加大了政府的用人成本,損害了政府行政效率的提高。另一方面對于普通公務(wù)員,由于出口不暢,無形中形成了公務(wù)員身份終身制的客觀事實,只要不犯錯誤,即使能力一般、表現(xiàn)一般也很難辭退,損害了政府形象。 4.

32、3 沒有形成適應(yīng)需求的培訓(xùn)機制 培訓(xùn)是公務(wù)員管理制度的重要組成部分,是提高公務(wù)員隊伍素質(zhì)的重要途徑,也是打造政府核心競爭力的重要手段,但也存在不足。一是多數(shù)單位對公務(wù)員培訓(xùn)的重視程度不夠,有些單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為培訓(xùn)不僅影響正常工作,而且浪費財力,存在流于形式、走過場現(xiàn)象。往往偏重任用、升遷和調(diào)動等項工作,忽視了公務(wù)員培訓(xùn)和再教育工作,對抓培訓(xùn)工作思想不夠重視,工作力度不夠強;而且不少公務(wù)員自認(rèn)為在大中專院校已接受正規(guī)、科學(xué)、系統(tǒng)的教育,無須在工作中進行“再加工”,以干代訓(xùn)就行了,因而參訓(xùn)熱情不高。二是目前公務(wù)員培訓(xùn)基本上是由各級組織人事部門依托黨校、干校進行短期培訓(xùn),而且培訓(xùn)內(nèi)容滿足不了各層次公務(wù)

33、員的需求,針對性不強,培訓(xùn)質(zhì)量不高。 4.4 工資管理體制上統(tǒng)得過死。 在計劃經(jīng)濟體制下，我國實行高度集中統(tǒng)一的工資管理模式，國家直接對每個工作人員進行分配，機關(guān)和事業(yè)單位工作人員執(zhí)行同一種工資制度，工作 人員除工資標(biāo)準(zhǔn)由國家確定外，資金、津貼的多少，以至于升級的“杠子”都由國家統(tǒng)一規(guī)定。這種管理體制統(tǒng)得過死，忽視了機關(guān)、事業(yè)以及事業(yè)單位內(nèi)部各行業(yè)之間各自不同的工作性質(zhì)和勞動特點，采取完全統(tǒng)一的管理辦法，脫離實際，不利于貫徹按勞分配的原則，也不利于調(diào)動廣大工作人員的工作積極性。其次，改革以來，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，物價變動的幅度和水平也極不一致，全國采取統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)，顯然是脫離當(dāng)?shù)貙嶋H

34、情況，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)單位及其他行業(yè)人員的工資關(guān)系不協(xié)調(diào)，直接影響機關(guān)、事業(yè)單位工作人員隊伍穩(wěn)定。這種管理體制已到了非改不可的地步了。 還有就是工資水平不能隨生產(chǎn)力的發(fā)展而相應(yīng)提高，工資標(biāo)準(zhǔn)多年不動；在我國，就絕大多數(shù)職工而言，工資是生活費用的主要來源。社會主義生產(chǎn)的目的是滿足人民不斷增長的物質(zhì)和文化需要，從這一點出發(fā)，工作人員的工資待遇就應(yīng)隨著國民經(jīng)濟的不斷增長而不斷得到提高。但是，在相當(dāng)長的一段時間里，分配問題沒有得到足夠的重視，往往被單純看著一種消費性支出，當(dāng)著“軟指標(biāo)”，財政有錢就給職工長工資，財政困難就不搞，隨意性很大。這種財政“否決權(quán)”忽視了分配對生產(chǎn)的反作用， 5 繼續(xù)完善國家公

35、務(wù)員制度 5.1 健全法規(guī)體系，加強錄取規(guī)范性 5.1.1 公務(wù)員必須有法可依 公務(wù)員制度管理法規(guī)體系初步形成。十年來，在《國家公務(wù)員暫行條例》中,國家有關(guān)部門建立與之相配套的《暫行規(guī)定》,《實施辦法》等一系列的實施計劃。同時,根據(jù)各地的實際情況,在《條例》的基本框架中,制定了相應(yīng)的措施和實施細(xì)則規(guī)章制度體系作為補充?！豆珓?wù)員法》已由有關(guān)部門起草并多次修改,正呼之欲出。建立國家公務(wù)員制度,是通過法規(guī)、政府在行使國家行政權(quán)力時,對執(zhí)行國家公務(wù)的人員，依法進行科學(xué)管理。其基本依據(jù)是《國家公務(wù)員暫行條例》。這個規(guī)一共有18章88條,對公務(wù)員從進入國家機關(guān)到退休的各個管理環(huán)節(jié)中, 都做出了明確的

36、規(guī)定，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度基本建立。 5.1.2 公務(wù)員行為需要法律規(guī)范 公務(wù)員是國家行使管理職能的具體執(zhí)行者，擔(dān)負(fù)著組織和領(lǐng)導(dǎo)國家行政事物的重任。這種特殊的使命和身份，要求其行為必須置于法律的保護之下。1993年《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布，從法的角度規(guī)范了公務(wù)員的行為，從而使公務(wù)員的管理初步走上了法制化軌道，但“徒法不足以自行”，加強公務(wù)員行為的法律監(jiān)督，除了必須從客觀上減少法律、法規(guī)的“彈性”，進一步完善立法外，還要從主觀上增強法律意識，提高其守法、執(zhí)法的自覺性。 我國公務(wù)員制度的所有內(nèi)容是由《國客公務(wù)員暫行條例》、一系列單項法規(guī)和具體的實施細(xì)則補充規(guī)定的。從其效力上看，還沒有達(dá)到

37、基本法律的層次;從現(xiàn)有法規(guī)實施情況上看，由于廉政是現(xiàn)代政治的熱點，為確保公務(wù)員隊伍清正廉潔，更好地維護政府形象，急需出臺(國家公務(wù)員法》及《公務(wù)員個人財產(chǎn)申報法》等配套法律，以加強這方面的行為規(guī)范。制定(國家公務(wù)員法)，嚴(yán)禁以權(quán)謀私。嚴(yán)禁以其權(quán)力、地位和影響力直接或間接地謀取任何私利是各國公務(wù)員立法的最重要方面，其規(guī)定也最為填密細(xì)致，值得我們借鑒。 5.1.3 公務(wù)員權(quán)益需要法律保障 公務(wù)員權(quán)益保障的實質(zhì)內(nèi)容在于建立與完善各種具體行之有效的法律制度。我國《國家公務(wù)員暫行條例》，以及相關(guān)的法律規(guī)范中對有關(guān)公務(wù)員權(quán)益保障制度已經(jīng)有了一系列的規(guī)定，這些制度對公務(wù)員權(quán)益保障發(fā)揮了重要作用。但是應(yīng)

38、當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)行的保障制度極不完善，已不能適應(yīng)新的發(fā)展需要，無法最大程度地確切保護公務(wù)員的合法權(quán)益，真正實現(xiàn)政府法治的要求。對公務(wù)員權(quán)益保障制度的完善，按照正當(dāng)程序原則來規(guī)范行政機關(guān)對公務(wù)員處理的程序。正當(dāng)程序原則是現(xiàn)代行政法的基本原則，它要求行政機關(guān)作出對他人有影響的行為時，必須遵循符合公平、正義的法律程序，這些程序主要包括事先告知當(dāng)事人，向當(dāng)事人說明行為的根據(jù)、理由，聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，事后為當(dāng)事人提供相應(yīng)的救濟途徑等。 5.2 重視制度完善，增強機制活動 5.2.1 管理體制的完善 公務(wù)員管理制度改革應(yīng)該應(yīng)從五項原則入手：第一是體現(xiàn)分類管理的原則,從管理系統(tǒng)中改變以往的管理方式。第

39、二是要具有科學(xué)的激勵競爭機制, 克服干與不干一個樣,干好干壞一個樣的現(xiàn)象,調(diào)動工作人員的積極性和創(chuàng)造性。第三是要具有正常的新陳代謝機制,就是要加強公務(wù)員隊伍的生機與活力。第四是要有勤政廉政的保障機制,從制度上促進公務(wù)員廉潔奉公、盡心敬業(yè)。五是建立健全的法律體系。對我國現(xiàn)行的公務(wù)員制度改革和創(chuàng)新,建立一系列完整、嚴(yán)格、合理的公務(wù)員管理系統(tǒng),能起到預(yù)防腐敗的作用。進一步加強公務(wù)員的思想道德建設(shè),形成正確的利益導(dǎo)向。 5.2.2 運行機制的完善 在現(xiàn)代公務(wù)員制度的實施中,有一些是根據(jù)工作性質(zhì)和地位,應(yīng)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),責(zé)任大小,需要從資格的分類、分級管理系統(tǒng)稱為“職位分類制度”。借鑒其他國家公務(wù)員

40、制度的范圍和分類,結(jié)合我國實際, 實行政務(wù)類與業(yè)務(wù)類公務(wù)員分類制度是一條操作性較強的途徑。政府類公務(wù)員一般在政府中擔(dān)任要職,進行重要的事情,把握政治方向的決策,政治原則的責(zé)任。他們由執(zhí)政黨的中央和地方各級黨委，依照法定程序向人大推薦，由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生，或由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定任命,嚴(yán)格按照憲法和組織法進行管理,實踐試點,接受社會公眾的監(jiān)督。政府公務(wù)員事務(wù)由黨中央和黨的各級委員會管理、工作評價政府的主要成就和選民、全國人民代表大會的投票的依據(jù)。 公務(wù)員在政府中采取更多的行政業(yè)務(wù)管理，其工作屬于特殊的技術(shù)和程序性事務(wù),必須有一個合理的知識結(jié)構(gòu)、管理能力和管理技能,其產(chǎn)生主要是

41、通過競爭考試擇優(yōu)錄用, 或從國家行政機關(guān)以外的其他部門按照法定程序考任而來,嚴(yán)格按照公務(wù)員管理規(guī)章制度,并接受監(jiān)督管理局局長監(jiān)督, 實行常任制，非因法定事由和法定程序不得免職或處罰，公務(wù)員主管部門在各級政府的信息中,按照標(biāo)準(zhǔn)的明顯的位置的成績進行評估。 5.2.3 監(jiān)督約束機制的完善 這種監(jiān)控包括對行使公務(wù)員管理權(quán)力者的監(jiān)控，也包括權(quán)力行使的事后控。例如，行政程序沒有規(guī)定監(jiān)督權(quán)力如何啟動，按照組織法的規(guī)定，人大常委會有權(quán)撤銷本級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，但法律沒有具體規(guī)定程序由誰啟動，通過何種方式啟動，因此造成了不合法的行政規(guī)章很少被人大撤銷的不正?，F(xiàn)象。因此，首先要在監(jiān)督程序上加以完替，補

42、充程序要素，而且監(jiān)督可以分為事前、事中和事后監(jiān)督，行政程序中涉及的往往是事后監(jiān)督，對事前和事中性的程序要求不夠，應(yīng)加強信息公開、聽證制度等。 5.3 加強自身建設(shè)，提高整體素質(zhì) 5.3.1 重視公務(wù)員的素質(zhì)和專業(yè)化建設(shè) 公務(wù)員的整體水平取決于政府的管理水平。自公務(wù)員制度的實施,牢固樹立大培訓(xùn)、大教育”的概念,將作為公務(wù)員培訓(xùn)團隊能力建設(shè)的主要環(huán)節(jié),已經(jīng)基本建立了一整套的法律法規(guī),包括管理模式,培訓(xùn)基地、培訓(xùn)范疇等相對完善的培訓(xùn)體系,為國家公務(wù)員提升素質(zhì)能力發(fā)揮著重要的作用。自1993年以來,經(jīng)過對培訓(xùn)工作的探索,在管理體制的基礎(chǔ)上,初步形成政府人事部門分類管理、統(tǒng)一規(guī)劃、綜合指導(dǎo),各部門

43、密切配合模式。在管理體系上、建立先培訓(xùn)后上崗,調(diào)訓(xùn)結(jié)果使用, 、到訓(xùn)情況通報制度等，并將培訓(xùn)結(jié)果作為公務(wù)員任職定級、年度考核和職務(wù)晉升的重要依據(jù)。公務(wù)員的能力決定著政府的管理能力， 5.3.2 培育廉潔、精干、高效的公務(wù)員隊伍 要突出培訓(xùn)重點，實行分級分類培訓(xùn)。一方面,要從過去的那種適應(yīng)性崗位培訓(xùn)過渡到公務(wù)員分類訓(xùn)練上來,根據(jù)公務(wù)員職位分類,實行分級分類培訓(xùn),增加公務(wù)員培訓(xùn)工作的強度。如科級公務(wù)員的任職培訓(xùn)應(yīng)到地市級以上的培訓(xùn)機構(gòu)進行集中脫產(chǎn)的培訓(xùn)效果。我國的公務(wù)員培訓(xùn)也要在抓好面上培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重點抓好處以上公務(wù)員的培訓(xùn)和優(yōu)秀年輕公務(wù)員骨干的培訓(xùn);集中于公務(wù)員培訓(xùn),提高他們的綜合素質(zhì)和控

44、制的整體能力, 為廣一大公務(wù)員起示范作用、表率作用。 5.4公務(wù)員的工資制度要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要 工資、福利作為公務(wù)員的物質(zhì)待遇，具有直接調(diào)節(jié)公務(wù)職業(yè)流向、人員配置的功能。它也是整個公務(wù)員制度試點最為敏感的問題之一。并且直接關(guān)系到公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定、高效、廉潔。群眾反映十分強烈，干部隊伍對它的期望值也很高，應(yīng)當(dāng)給予積極的考慮，但在我國目前的經(jīng)濟下，公務(wù)員的高薪是不可能的，因為我國是一個發(fā)展中的國家，財力資源本身是有限的，再加上十幾年的行政體制改革，也大大地削弱了政府的財力資源，所以說，想一下子實行公務(wù)人員高薪養(yǎng)廉的工作難以展開，有利于機構(gòu)改革的進行等等，這都是在實施過程遇到的一系列難

45、點。我國應(yīng)取世界各國之長，結(jié)合本國國情，建立一套科學(xué)的、完善的具有中國特色的工資制度?？v觀世界各國公務(wù)員的工資制度，大致都強調(diào)以下幾個基本原則:一是社會平衡原則，即國家在確定公務(wù)員的工資水平時，必須考慮到公務(wù)員系統(tǒng)職工的工資水平，使公務(wù)員工資收入與社會各類相同能力的人員的收入大體持平。 如美國1962年《聯(lián)邦政府工資改革法》規(guī)定:“聯(lián)邦政府中的各級工資應(yīng)能與私人部門的同等工作的工資相當(dāng)”日本《國家公務(wù)員法))第六十四條規(guī)定:“工資表在考慮生活費和企事業(yè)的報酬和津貼的基礎(chǔ)上作成，并按每個等級和職級規(guī)定具體數(shù)額”。二是同工同酬原則。即公務(wù)員只要做相同的工作，就給予相同的報酬，而不論性別、種族、政

46、治背景等因素。如法國《公務(wù)員總章程》中規(guī)定;“國家公職中屬于相同職類的公務(wù)員應(yīng)享有同樣的報酬，不能因他們的政治、工會、哲學(xué)或宗教方向的觀點、他們的性別和種族而受到任何區(qū)別待遇”②。英國規(guī)定:“文官中的婦女領(lǐng)取與做類似工作的男人相同的工資”③。瑞士《聯(lián)邦公務(wù)員章程法》第三十八條規(guī)定:“在聯(lián)邦行政機構(gòu)以及交通運輸單位任職的公務(wù)員，同等條件下享受同等報酬”。 6 結(jié)論 我國的公務(wù)員制度是在經(jīng)濟體制改革和政治體制改革進入到較深層次的情況下提出來的，經(jīng)過持續(xù)不斷地理論探索和實踐，取得了顯著成效。我國公務(wù)員制度從無到有、從單一到配套、從簡單到復(fù)雜、從不完善到初步完善，逐漸形成了一套基本適合我國特定行政

47、生態(tài)的，具有中國特色的公務(wù)員制度框架體系，我國公務(wù)員的改革與發(fā)展的目標(biāo)是建立起一種“公平、公開、競爭、擇優(yōu)、高效”的現(xiàn)代人事管理制度，打破傳統(tǒng)的干部人事制度的束縛，實現(xiàn)人事管理由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。 參考文獻(xiàn) [1] 王達(dá)梅. 我國公務(wù)員績效考核指標(biāo)體系的問題與對策[J]. 蘭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版). 2009(06) [2] 韓寧. 對我國公務(wù)員考核制度的反思[J]. 知識經(jīng)濟. 2009(17) [3] 高巖,馬謝民. 公務(wù)員績效考核研究文獻(xiàn)綜述[J]. 人力資源管理. 2010(11) [4] 薛立強,譚融

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