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1、存款保險(xiǎn)建立研究
一、存款保險(xiǎn)制度
存款保險(xiǎn)制度是指在金融體系中設(shè)立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制地或自愿地吸收銀行或其他金融機(jī)構(gòu)繳存的保險(xiǎn)費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，一旦投保人遭受風(fēng)險(xiǎn)事故，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向投保人提供財(cái)務(wù)救援或由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)直接向存款人支付部分或全部存款的制度。1933年美國(guó)會(huì)通過(guò)了《1933年銀行法》，由此建立存款保險(xiǎn)制度，設(shè)立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)，負(fù)責(zé)為美國(guó)境內(nèi)吸收存款的銀行等存款類機(jī)構(gòu)提供存款保險(xiǎn)。美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》規(guī)定，F(xiàn)DIC主要承擔(dān)提供存款保險(xiǎn)，監(jiān)督銀行體系，接管、處置與清算問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)。
繼美國(guó)之后，歐盟委員會(huì)于1994年頒布了《存款保險(xiǎn)制度指引》，要求歐盟的成員國(guó)存款保
2、險(xiǎn)制度必須是強(qiáng)制性的，保險(xiǎn)限額最低為2萬(wàn)歐元，并允許實(shí)施共同保險(xiǎn)安排，但其存款的90%以上應(yīng)受到保護(hù)，保險(xiǎn)范圍可由成員國(guó)自由決定。部分國(guó)家還設(shè)定了相對(duì)較高的上限。
許多學(xué)者也提出在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度以穩(wěn)定金融體系的建議。實(shí)行存款保險(xiǎn)制度在當(dāng)前新一輪的金融危機(jī)前提下，似乎已經(jīng)漸行漸進(jìn)。
由于信息不對(duì)稱，在金融交易中往往會(huì)導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。金融中介的產(chǎn)生，可以在一定程度上降低信息不對(duì)稱，但并不能完全消除。一方面，金融中介機(jī)構(gòu)對(duì)借款人的監(jiān)督較零散的儲(chǔ)戶有很大的優(yōu)勢(shì)，但完全的事后監(jiān)督卻是不可能的，借款人的道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)?yè)p失。同時(shí)，銀行等金融中介機(jī)構(gòu)存信貸膨脹時(shí)期的“從眾行為”
3、也導(dǎo)致了其信貸資產(chǎn)質(zhì)量的惡化。另一方面，從存款人的角度看，信息不對(duì)稱的存在，對(duì)逆向選擇的擔(dān)心，使其在存款時(shí)十分猶豫，而一旦個(gè)別銀行倒閉，往往導(dǎo)致擠兌現(xiàn)象同時(shí)在“好”銀行和“壞”銀行發(fā)生，“感染效應(yīng)”使整個(gè)銀行體系陷入“恐慌”。市場(chǎng)的這一缺失使得政府的介入十分必要，政府一方面強(qiáng)制銀行充分披露有關(guān)信息，另一方面通過(guò)加強(qiáng)對(duì)借款人和金融中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，構(gòu)筑金融安全網(wǎng)以穩(wěn)定銀行體系，其中一個(gè)重要措施就是實(shí)施存款保險(xiǎn)制度。
二、存款保險(xiǎn)制度的傳統(tǒng)功能
相較于西方國(guó)家的顯性存款保險(xiǎn)制度，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是隱性存款保險(xiǎn)制度。即在經(jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的過(guò)程中，往往是由中央銀行和地方政府承擔(dān)個(gè)人債務(wù)清
4、償?shù)呢?zé)任。這種由各級(jí)政府或中央銀行“買單”的缺陷和弊端在金融體制改革深化的同時(shí)日益顯現(xiàn)，這種模式不僅給各級(jí)財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，還會(huì)導(dǎo)致央行貨幣政策目標(biāo)的扭曲。
如果不建立顯性的存款保險(xiǎn)制度，政府實(shí)施財(cái)政政策、貨幣政策的獨(dú)立性將無(wú)法得到保證，因?yàn)闊o(wú)論銀行的損失最終是由財(cái)政撥款還是由人民銀行再貸款（或用外匯儲(chǔ)備注資）解決，都會(huì)使政府在進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控時(shí)喪失一部分自主權(quán)。而且隨著銀行業(yè)對(duì)外和對(duì)內(nèi)開(kāi)放步伐的加快，銀行間的競(jìng)爭(zhēng)將日益激烈，如果國(guó)有銀行、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社依然保持目前的資產(chǎn)狀況，那么政府對(duì)它們實(shí)施救助的頻率、范圍和成本肯定會(huì)逐漸增加。在隱性存款保險(xiǎn)制度下，各銀行并不需要定期交納保費(fèi)（
5、零費(fèi)率制），并且存款保險(xiǎn)實(shí)際上又覆蓋了所有存款賬戶，所以我國(guó)銀行業(yè)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題要比實(shí)施顯性存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家嚴(yán)重得多——造成已經(jīng)得到注資或壞賬剝離政策支持的銀行不相信所謂“最后晚餐”的說(shuō)法。我國(guó)銀行業(yè)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題要比實(shí)施顯性存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家嚴(yán)重的一個(gè)證據(jù)是，即使是那些內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)較好的股份制商業(yè)銀行（它們并不存在嚴(yán)重的歷史遺留問(wèn)題）的平均不良貸款率也達(dá)到了6%，而美國(guó)商業(yè)銀行的平均不良貸款率則低于2%。更為重要的是，在隱性存款保險(xiǎn)制度下，金融當(dāng)局根本無(wú)法通過(guò)實(shí)行差別保險(xiǎn)費(fèi)率、調(diào)整最優(yōu)存款保險(xiǎn)額上限、實(shí)施保險(xiǎn)金返還等政策措施來(lái)改善各銀行的“道德風(fēng)險(xiǎn)”動(dòng)機(jī)。可以預(yù)見(jiàn)，如果金融管理當(dāng)局
6、不突破目前的這種制度安排，那么中央銀行和各級(jí)財(cái)政所承擔(dān)的償債壓力還會(huì)越積越重。
顯性的存款保險(xiǎn)制度是指國(guó)家以法律的形式對(duì)存款保險(xiǎn)的要素機(jī)構(gòu)設(shè)置以及有問(wèn)題機(jī)構(gòu)的處置等問(wèn)題做出明確規(guī)定。顯性存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢(shì)在于：
(1)明確銀行倒閉時(shí)存款人的賠付額度，穩(wěn)定存款人的信心；(2)建立專業(yè)化機(jī)構(gòu)，以明確的方式迅速、有效地處置有問(wèn)題銀行，節(jié)約處置成本；(3)事先進(jìn)行基金積累，以用于賠付存款人和處置銀行；(4)增強(qiáng)銀行體系的市場(chǎng)約束，明確銀行倒閉時(shí)各方責(zé)任。
在這次金融危機(jī)中，存款保險(xiǎn)制度在穩(wěn)定存款人信心、保障存款人利益方面充分發(fā)揮了作用。2008年IO月，F(xiàn)DIC臨時(shí)將存款保險(xiǎn)限額提高到25萬(wàn)美元
7、；歐盟也迅速?zèng)Q定在危機(jī)期間將存款保險(xiǎn)限額較危機(jī)前提高3萬(wàn)歐元；同一日，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)金融管理部門也宣布將存款保險(xiǎn)制度上限由原來(lái)的150萬(wàn)新臺(tái)幣提高到300萬(wàn)新臺(tái)幣。
三、我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的效應(yīng)分析
（一）我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的正效應(yīng)分析
1．處理倒閉銀行和保障儲(chǔ)戶利益的整套管理體系方面的優(yōu)越性。存款保險(xiǎn)制度在處理倒閉銀行和保障儲(chǔ)戶利益的整套管理體系方面較為優(yōu)越，比隱性存款保障制度更迅速、順利，具有連續(xù)性。因?yàn)槊鞔_的存款保險(xiǎn)制度要在法律條文明文規(guī)定的規(guī)則和程序基礎(chǔ)上運(yùn)作，保險(xiǎn)基金的來(lái)源具有事先的保障性，在短期內(nèi)，政府不但可以獲取定期的保費(fèi)，而且不需立即承擔(dān)財(cái)政支出。而隱性存款保險(xiǎn)下政府不
8、得不確定保險(xiǎn)基金的來(lái)源，行動(dòng)的時(shí)間可能很長(zhǎng)。
2．有利于維護(hù)公平和效率原則，促進(jìn)中小銀行的發(fā)展。有利于維護(hù)公平和效率原則，為各類金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展創(chuàng)造公平的信用條件和市場(chǎng)環(huán)境，有助于中小銀行的發(fā)展。四大銀行的信用是雙重信用，一方面是國(guó)家信用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)民的承諾，另一方面是銀行信用，實(shí)現(xiàn)銀行對(duì)存款人的承諾。中小銀行沒(méi)有國(guó)家信用支撐，社會(huì)公眾心存疑慮，難以獲得更多的資金來(lái)源。實(shí)行明確的存款保險(xiǎn)制度一定程度上可以淡化大銀行的某些優(yōu)勢(shì)，中小銀行可以平等地加入競(jìng)爭(zhēng)，打破大銀行壟斷的局面，有利于中央銀行實(shí)施貨幣政策，滿足中小企業(yè)的資金需求。
3．對(duì)擠兌的避免和小儲(chǔ)戶的利益保障方面有優(yōu)勢(shì)。隱性的存款
9、保護(hù)缺乏明確的法律，潛伏著更大的信心危機(jī)。公眾是否擠兌取決于對(duì)政府保險(xiǎn)的公眾預(yù)期，而明確的存款保險(xiǎn)制度就是一種政府承諾，對(duì)增強(qiáng)儲(chǔ)戶的信心有著相當(dāng)積極的意義。
4．期望達(dá)到存款保全和銀行保護(hù)相分離。隱性存款保險(xiǎn)制度下，由于缺乏對(duì)存款人有法可依的保障機(jī)制，但又不可能讓小額存款人承擔(dān)全部損失，政府往往注資到經(jīng)營(yíng)不良的銀行，而很少采用強(qiáng)制市場(chǎng)退出，使存款保全和銀行保護(hù)難以分離，加大了銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。如果存款人利益可以通過(guò)存款保險(xiǎn)得到相當(dāng)?shù)谋Ｕ?，政府濫用納稅人的錢為不良銀行注資的行為可以得到抑制。
（二）我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的負(fù)效應(yīng)分析
1．對(duì)尚未形成的市場(chǎng)機(jī)制的侵蝕。金融產(chǎn)權(quán)形式的國(guó)有化和公有化
10、，本來(lái)已經(jīng)使社會(huì)公眾對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)和金融資產(chǎn)難以形成有效的信用評(píng)價(jià)體系，收益與風(fēng)險(xiǎn)的選擇失衡，風(fēng)險(xiǎn)觀念淡薄。明確的存款保險(xiǎn)制度會(huì)使社會(huì)公眾原本就十分淡漠的風(fēng)險(xiǎn)觀念更加淡漠，在一定程度上會(huì)刺激銀行經(jīng)營(yíng)的冒險(xiǎn)行為，而且銀行在實(shí)施明確的存款保險(xiǎn)后更忽視風(fēng)險(xiǎn)。存款人會(huì)把銀行看作更為直接的替代，銀行會(huì)在利率、服務(wù)方面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，卻不愿把有關(guān)他們貸款質(zhì)量的信息傳遞給存款人，使我國(guó)剛剛起步的信息披露受到抑制，也影響了市場(chǎng)規(guī)則的形成。
2．明確的存款保險(xiǎn)加大政府的成本。對(duì)政府而言，隱性存款保險(xiǎn)是一種低成本的選擇。政府在處置倒閉銀行時(shí)具有相當(dāng)大的靈活性，決策者可控制提供保障的程度甚至根本不提供保障，也有權(quán)利確定
11、向儲(chǔ)戶提供保障的形式和時(shí)間，如可采用分期支付的方式降
低總賠付的現(xiàn)期支出，這也是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家采取隱性保險(xiǎn)的原因。
3．明確的存款保險(xiǎn)將進(jìn)一步加大銀行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。存款保險(xiǎn)基金的主要承擔(dān)者是四家國(guó)有商業(yè)銀行，而四家商業(yè)銀行根本不存在擠兌和倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上相當(dāng)于國(guó)家從國(guó)有商業(yè)銀行征稅用于補(bǔ)貼中小金融機(jī)構(gòu)的倒閉風(fēng)險(xiǎn)，將降低他們的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)積極性，甚至損害他們審慎經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力。
4．可能加大地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。在金融監(jiān)管體制尚不健全，許多存量風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有解決的情況下，明確的存款保險(xiǎn)可能加大地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，是由地方政府出具擔(dān)保，中央銀行給予再貸款以解決流動(dòng)性不足或
12、確保儲(chǔ)蓄存款的兌付，法律上的責(zé)任主體是地方政府。如果建立統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)公司，就解脫了地方政府對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范與處置所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，鼓勵(lì)地方政府多于預(yù)，這種干預(yù)加大了金融風(fēng)險(xiǎn)。
四、結(jié)論
從以上對(duì)我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的效應(yīng)分析中可以看出，有利有弊，但我舊銀行業(yè)具有潛在的風(fēng)險(xiǎn)性，這在客觀上要求我們盡快建立明確的存款保險(xiǎn)制度。通過(guò)這一保險(xiǎn)機(jī)制，一方面可以最大限度地避免發(fā)生各種銀行危機(jī)，保持金融體系的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)；另一方面也為我國(guó)銀行創(chuàng)造一種有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，減輕政府和中央銀行的壓力，也有助于保護(hù)存款人的利益。
筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)類型較多以及分業(yè)監(jiān)管的實(shí)際，應(yīng)先建立分業(yè)或區(qū)域性的存款保險(xiǎn)基金，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)制度。如在中小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行存款保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，隨著社會(huì)信用的健全，銀行體系的完善，公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的提高，金融監(jiān)管水平的提高，由小到大，不斷完善，逐步完善我國(guó)央行、銀監(jiān)會(huì)、存款保險(xiǎn)“三位一體”的金融穩(wěn)定體系。鑒于存款保險(xiǎn)制度的負(fù)面效應(yīng)，要建立和明確存款保險(xiǎn)制度，必須把制度的具體設(shè)立作為重中之重，依靠一個(gè)良好的制度設(shè)計(jì)盡量避免道德風(fēng)險(xiǎn)。
存款保險(xiǎn)建立研究
