行政復議法講義

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1、重點一：行政復議的概念和原則 一、行政復議的概念 我國的行政復議，是指行政機關在當事人的申請和參加下，按照行政復議程序對具體行政行為進行合法性和適當性審查以及對部分抽象行政行為的不合理性審查，并作出裁決以解決行政爭議的活動。對于行政機關來說，行政復議是行政機關系統(tǒng)內部自我監(jiān)督的一種重要形式；對于行政相對人來說，行政復議是對其被侵犯的權益的一種救濟手段。 二、行政復議的原則 《行政復議法》規(guī)定的基本原則有： 1．合法原則。2．公正原則。3．公開原則。4．及時原則。5．便民原則。 合法原則是指行政復議過程中，無論是作出被申請的具體行政行為的行政主體，還是作為申請人的行政相對人，或者是主

2、持裁決的行政復議機關，都應當遵守現行的有關行政復議的法律、法規(guī)和規(guī)章。但主持裁決的行政復議機關依法進行行政復議活動是合法性原則的核心要求。合法性原則主要內容體現在以下幾個方面： 1.主體合法。行政復議程序主體合法是行政復議合法性的基本前提和基礎。根據這一要求，提起行政復議申請的必須是被申請的具體行政行為所指向的行政相對人;被申請人必須是作出被申請的具體行政行為的行政主體;受理行政復議申請的必須是法律、法規(guī)規(guī)定的行政復議機關。2.依據合法。行政復議必須遵循現行的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對于申請人來說，沒有合法依據不得提起行政復議的申請;對于被申請人來說，必須依法參加行政復議;對于行政復議機關來說

3、，必須依法受理行政復議申請和依法作出行政復議決定。這里的“依法”應當包括《憲法》、法律、法規(guī)和規(guī)章以及上級行政機關依法制定的其他規(guī)范性文件。 3.程序合法，無論對行政復議機關還是行政復議的申請人和被申請人來說，行政復議本身是一種程序性行為。為確保行政復議的順利進行，行政復議主體必須嚴格遵守法定程序。為此，《行政復議法》以及其他有關法律、法規(guī)都明確規(guī)定了相關的行政復議程序，以確保行政復議程序的合法性。 公正原則。是指行政復議機關對被申請的具體行政行為不僅應當審查其合法性，而且還應當審查其合理性。由于被申請的具體行政行為絕大多數是行使行政自由裁量權的結果，如果行政復議不深入審查被申請的具體行政行

4、為的合理性，有時難以達到行政復議的目的。因此，在行政復議中，對被申請的具體行政行為的審查，不僅要考慮其合法性，而且還應當考慮其合理性。只有這樣才能真正保障行政相對人的合法權益。這一原則的主要要求是： 1.行政復議機關應當從合法性和合理性兩個層面審查被申請的具體行政行為，對不合法的具體行政行為應當予以撤銷或者確認違法;對明顯不公正的具體行政行為依法可以變更，必要時還可以責令被申請人重新作出具體行政行為。 2.行政復議機關應當查明所有與案件有關的事實，并作出準確的定性;對被申請的具體行政行為所適用的法律條款應當作出準確的判斷，如有不確定的法律概念，應當根據立法目的和立法指導思想作出公正的解釋。 3

5、.行政復議機關應當正當、合理地行使復議自由裁量權。這是行政復議決定公正、合理的基本保證，比如，對“明顯不當”具體行政行為的界定應當合理、適當等。 公開原則是指行政復議機關在行政復議過程中，除涉及到國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密外，整個過程應當向行政復議申請人和社會公開。行政復議公開是確保行政復議權合法、公正行使的基本條件，也是防止行政復議權濫用的最好手段。這一原則的主要要求是： 1.行政復議過程公開。它要求行政復議機關盡可能聽取申請人、被申請人和第三人的意見，讓他們更多地介入行政復議程序。因此，《行政復議法》第22條規(guī)定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負

6、責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和個人調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”這是行政復議過程公開的一個具體體現。 2.行政資訊公開。它要求行政復議機關在申請人、第三人的請求下，公開與行政復議案件有關的一切材料，確保申請人和第三人有效地參與行政復議程序。為此，《行政復議法》第23條第2款規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，行政復議機關不得拒絕?！? 及時原則是指行政復議機關應當在法律規(guī)定的期限內，盡快完成復議案件的審查，并作出相應的決定。及時原則是對行政復議機關效率的要求，其

7、主要要求是： 1.行政復議機關應當嚴格遵守法定的期限，確保每個行政復議行為都能在法定的期限內完成，如果法律沒有明確規(guī)定期限，行政復議機關則應當盡快完成行政復議行為。行政復議機關在法定時限內不能作出行政復議裁決的，應當依法定程序報行政復議機關負責人批準延長審理期限。行政復議機關違反法定時限，應當承擔相應的法律責任。 2.行政復議機關應當敦促行政復議當事人遵守法定的期限。行政復議本身是要求以較高的效率來解決行政爭議，而行政復議高效率的完成，自然也需要行政復議當事人的配合。因此，行政復議機關應當在法律規(guī)定的時限內要求行政復議的當事人盡快完成有關程序行為。 便民原則是指行政復議機關在行政復議程序中應

8、當盡可能為行政復議當事人，尤其是為申請人提供必要的便利，從而確保當事人參加行政復議的目的的實現。這一原則的主要要求是： 1.有關行政復議的規(guī)定應當盡可能考慮為申請人提供復議的便利條件。比如，實行一級復議制，減少上一級行政機關管轄行政復議案件的規(guī)定;不向申請人收取行政復議費用等。 2.行政復議機關應當在法定范圍內為當事人提供進行復議活動的便利條件。例如，對不能提供書面申請的相對人，允許以口頭方式向行政復議機關提出復議申請，受理行政復議的機關的工作人員應當予以記錄，再請申請人簽名或者蓋章，作為行政相對人正式提出申請的材料。 重點二：行政復議的范圍 一、我國行政復議范圍的確定標準 （一）具體行

9、政行為標準 行政復議是圍繞著具體行政行為進行的。《行政復議法》明確規(guī)定，公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的，有權向行政機關提出行政復議申請，并明確列舉了11類各種作為或不作為的違法具體行政行為。 一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的； 二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的； 三）對行政機關作出的有關許可證、執(zhí)照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的； 四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森

10、林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的； 五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的； 六）認為行政機關變更或者廢止農業(yè)承包合同，侵犯其合法權益的； 七）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的； 八）認為符合法定條件，申請行政機關頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的； 九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的； 十）申請行政機關依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發(fā)放的； 十一）認為行政機

11、關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。 行政復議具體行政行為作為標準，并不意味著把抽象行政行為一概排除。《行政復議法》將抽象行政行為部分地、有限地納入到復議范圍。申請人只能在對具體行政行為不服申請復議時，才可以一并對作出該具體行政行為所依據的法規(guī)、規(guī)章以外的規(guī)范性文件要求審查。簡要介紹抽象集體行政行為：1、行政機關的行政立法行為。指國家行政機關制定發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為。2、行政機關除行政立法行為以外的其他抽象行政行為。主要是指行政機關針對廣泛的、不特定的對象規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令的行為。這類行政行為沒有對某個具體對象的特殊針對性，而是在一定范圍和管理領域內對一切人具有普遍約束力

12、，并能反復適用，因此， 它 雖不屬于行政立法行為，但屬于抽象行政行為的一種。 （二）違法和不當標準 違法和不當標準是指行政復議機關受理公民、法人或其他組織認為違法或不當的行政行為侵犯其合法權益的行政爭議案件。這一點與人民法院受理行政訴訟案件有很大區(qū)別。人民法院受理行政訴訟案件通常以行政行為是否合法為標準，即人民法院只受理因具體行政行為合法性引發(fā)的爭議，至于行政行為是否合理、適當，法院一般不予干涉，所以也不受理。但行政復議機關不僅要審查具體行政行為是否合法，還要審查具體行政行為是否適當。只要公民、法人或其他組織認為侵犯其合法權益的行政行為違法或不當，就可以申請復議，復議機關就應當予以受理。

13、 （三）合法權益標準 《行政復議法》規(guī)定，行政復議機關只受理侵犯公民、法人或其他組織合法權益引發(fā)的行政爭議。不受法律保護的其他權益被剝奪或被限制，則不屬于行政復議范圍。之所以采取合法權益標準，是因為行政行為是以影響他人的權益為特征，合法地剝奪或限制他人的人身權或財產權，不產生侵犯公民合法權益的問題。凡是公民所享有的法定權利，只要行政機關實施了違法具體行政行為，而且這些行為侵犯了公民、法人或其他組織的合法權益，均可成為行政復議的對象，受侵犯的公民、法人或其他組織均可提起行政復議。 二、可以申請行政復議的事項 行政復議所針對的主要是具體行政行為，還有一部分抽象行政行為。根據《行政復議法》的規(guī)

14、定，可以申請復議的具體行政行為包括： 1．對行政機關作出的行政處罰決定不服的。 2．對行政機關作出的行政強制措施決定不服的。 3．對行政機關作出的有關許可證、執(zhí)照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的。 4．對行政機關作出的關于確認不動產的所有權或者使用權的決定不服的。 5．認為行政機關侵犯合法經營自主權的。 6．認為行政機關變更或者廢止農業(yè)承包合同，侵犯其合法權益的。 7．認為行政機關違法要求履行義務的。 8．認為行政機關不依法辦理行政許可等事項的。 9．認為行政機關不履行保護人身權、財產權、受教育權法定職責的。 10．認為行政機關不依法發(fā)放撫恤金、社會保險金

15、或者最低生活保障費的。 11．認為行政機關其他具體行政行為侵犯其合法權益的。這是一條概括性的規(guī)定，凡不屬于上述列舉情形的具體行政行為，只要侵犯了行政相對人的合法權益，行政相對人均可以提起行政復議。 行政復議的申請人，在申請對具體行政行為進行復議的同時，可以附帶地對該具體行政行為所依據的規(guī)定，提出進行審查的請求。《行政復議法》第7條規(guī)定，行政相對人認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請：國務院部門的規(guī)定；縣級以上地方人民政府及其工作部門的規(guī)定；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?？梢?，對于兩類抽象行政行為，申請人不得向

16、復議機關申請復議： 1）國務院的所有抽象行政行為，包括行政法規(guī)和行政法規(guī)以外的其他文件； 2）部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。有權制定規(guī)章的機關所制定的規(guī)章以外的文件是可以作為申請復議的對象的，這一點應當特別注意。 三、行政復議的排除事項 1．行政機關的行政處分或者其他人事處理決定。對這些決定引起的爭議，應按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。 2．行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理。對這些處理引起的爭議，當事人可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。 此外，還包括一部分抽象行政行為不可以申請行政復議。 重點三：行政復議參加人和行政復議機關 一、行政復議申請人 行政復議申請人是依法

17、申請行政復議的公民、法人或者其他組織。申請人必須是認為自身合法權益受到侵害，并依法提出復議申請的公民、法人或者其他組織，包括外國人、無國籍人和外國組織。 關于行政復議申請權的轉移與承受：第一，公民死亡引起的申請權轉移，由其近親屬承受；第二，法人或者其他組織終止引起的申請權轉移，由承受其權利的法人或者其他組織申請。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，由其法定代理人代為申請行政復議。申請人可以委托代理人代為參加行政復議。 法人或者其他組織終止的原因多種多樣，比如破產、注銷、吊銷等，轉移只在分立和合并這兩種情況下才發(fā)生，破產、吊銷等都不發(fā)生資格轉移的問題。 二、行

18、政復議被申請人 行政復議被申請人，是作出被申請復議的具體行政行為的行政機關。被申請人的法律特征有以下幾點： （1）被申請人必須是行政主體，即行政機關或法律、法規(guī)授權的組織。（2）被申請人必須實施了具體行政行為。（3）被申請人必須是其相應具體行政行為受申請人指控并由行政復議機關通知參加行政復議的行政主體。 被申請人也有多種，包括：（1）獨立被申請人。作出具體行政行為的一級人民政府和它的工作部門是獨立被申請人。（2）共同被申請人。以共同名義作出具體行政行為的若干行政機關是共同被申請人。（3）繼續(xù)行使被撤銷行政機關權限的被申請人。作出被申請具體行政行為的行政機關在申請?zhí)岢鰰r已經被撤銷的，繼續(xù)行使

19、其權限的行政機關是被申請人。（4）法定授權的組織作為被申請人。法律、法規(guī)授權的組織作出具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服提出行政復議的，該法定授權組織為被申請人。（5）派出機關和派出機構作為被申請人。行政機關的派出機關和以自己的名義作出具體行政行為的派出機構，該派出機關和派出機構為被申請人。 本著“誰是行政主體誰負責”的原則，前面我們分析的行政主體都可以作為行政復議被申請人，不是行政主體的不得充當被申請人。 三、行政復議第三人 行政復議第三人，是指同被申請的具體行政行為有利害關系、參加行政復議的其他公民、法人或者其他組織。行政復議第三人成立需要具備三個條件：（1）復議已經開始，但還

20、沒結束。（2）與正在復議的具體行政行為有利害關系。（3）是申請人和被申請人以外的其他公民、法人、其他組織或者行政機關。 第三人的法律特征有以下幾點： 1．第三人同申請復議的具體行政行為有利害關系，這種利害關系必須是直接的而非間接的，即具體行政行為和行政復議裁定會直接影響到第三人的權益。 2．第三人是以自己的名義，并且是為了維護自己的合法權益而參加復議的。既不依附于申請人，也不依附于被申請人，享有與申請人基本相同的復議權利，具有獨立的法律地位。 3．第三人是在行政復議開始后、終結前，經過行政復議機關批準參加復議的。在行政復議尚未開始，或者復議已經結束，包括復議機關已作出裁決時，均不存在第

21、三人參加復議的問題。 從行政復議實踐來看，行政復議中的第三人通常包括以下幾種： 1．在行政處罰案件中，被處罰人或被侵害人一方申請行政復議，另一方可以作為第三人申請參加復議。 2．在行政處罰復議案件中，同申請人所受的具體行政行為的處理有利害關系的另一方公民、法人或者其他組織。 3．行政處罰案件中的共同被處罰人。 4．在行政確權案件中，被駁回請求的人申請復議，被授予權利的人或者其他被駁回請求的人，可以作為第三人申請參加復議。 5．兩個或兩個以上行政機關基于同一事實，針對相同的行政管理相對人作出互相矛盾的幾個具體行政行為，相對人對其中一個具體行政行為不服申請復議，其他行政機關可以作為第三

22、人申請參加行政復議。 6．行政機關因越權處罰被申請復議時，越權的行政機關和被越權的行政機關中未作被申請人的行政機關作為第三人參加復議。 四、行政復議機關 行政復議機關是指依照法律的規(guī)定，有權受理行政復議的申請，依法對被申請的行政行為進行合法性、適當性審查并作出決定的行政機關。這種組織的特征是：其一，行政復議機關是行政機關，法律、法規(guī)授權的組織不能成為行政復議機關。其二，行政復議機關是擁有行政復議權的行政機關。行政機關不一定都擁有行政復議權，對于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府等行政機關，《行政復議法》就沒有授予其行政復議權。其三，行政復議機關是能以自己的名義行使行政復議權，并對行為后果獨立承擔法律責任的行

23、政機關。因此，行政復議機關必然是行政主體。 根據我國現行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政復議機關的種類主要有： 1．作出被申請行政行為的行政主體。如對國務院所屬部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的具體行政行為提起的行政復議，國務院所屬部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府是行政復議機關。 2．作出被申請行政行為的行政主體的上一級行政機關。如我國治安行政處罰的行政復議即為此種情形。 3．作出被申請行政行為的行政主體所屬的人民政府。 根據《行政復議法》第12條至第15條的規(guī)定，具體的行政復議機關可以根據以下規(guī)則確定： （一）縣級以上地方政府部門作為被申請人的行政復議機關 一般情況下，申請人可以向作

24、出具體行政行為的本級人民政府或者上一級人民政府的主管部門申請復議。例外是，對實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，只能向上一級主管部門申請行政復議，而無權進行選擇。實行垂直領導的行政部門依照法律、法規(guī)或者規(guī)章加以確定，例如海關、金融、國稅、外匯管理、工商機關。 （二）省以下地方各級政府作為被申請人時的行政復議機關 對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以外的地方各級人民政府的具體行政行為不服的，上一級地方人民政府是行政復議機關。 但是，有權受理對省、自治區(qū)人民政府依法設立的派出機關即行政公署所屬的縣級人民政府作出的具體行政行為不服，而提起的申請的行政復議機關，應當是該行政公署。

25、在前述的三種派出機關中，只有行政公署可以作為行政復議機關。 （三）國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府作為被申請人時的行政復議機關國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為被申請人時的行政復議機關，是作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府。鐵道部春運列車漲價案件，鐵道部做出決定，依然申請鐵道部復議，鐵道部經過復議，維持自己的決定。對上述行政復議機關作出的復議決定不服的，既可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決。但國務院按照《行政復議法》的規(guī)定作出的裁決是最終裁決。 （四）其他情形下的行政復議機關 1．縣級以上的地方人民政府依法設立的派出機關作為被申請人

26、時，由設立該派出機關的人民政府作為行政復議機關。派出機關作為被申請人是當該派出機關依據法律、法規(guī)、規(guī)章的授權行使行政權力時。在派出機關是受委托的情況下，該派出機關就不是被申請人。 2．政府工作部門依法設立的派出機構作為被申請人時，設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府作為行政復議機關。比如對公安派出所的決定不服，可以到公安局或到公安局所屬的人民政府申請復議。派出機構作為被申請人是派出機構在依據法律、法規(guī)、規(guī)章的授權行使行政權力的時候。在派出機構受委托的情況下，該派出機構就不是被申請人。 3．法律、法規(guī)授權的組織作為被申請人時，由直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或

27、者國務院部門作為行政復議機關。比如說高等院校，高等院校在發(fā)放學位證書時，是法律、法規(guī)授權的組織，當事人對高等院校發(fā)放學位證書的行為不服，到哪申請復議呢？我們國家高等院校的主管機關有三個：第一個是教育部，第二個是地方政府，第三個是地方政府教委。誰主管的學校，你就到誰那里申請復議。 4．兩個或者兩個以上的行政機關作為共同被申請人時，由他們的共同上一級行政機關作為行政復議機關。 5．繼續(xù)行使被撤銷行政機關職權的行政機關作為被申請人時，由繼續(xù)行使職權的行政機關的上一級行政機關作為行政復議機關。 （五）行政復議機構 行政復議機構是行政復議機關中具體辦理行政復議事項的機構。行政復議機構的工作具有事

28、務性、程序性和操作性。它沒有作出行政復議決定的職權，有權作出行政復議決定的是行政復議機關。行政復議機構不是行政主體，它不能以自己的名義對外行使職權，上下級行政復議機關的行政復議機構之間沒有領導和監(jiān)督關系，它們各自對所屬的行政復議機關負責。 重點四：行政復議的申請與受理 一、行政復議的申請 《行政復議法》規(guī)定可以在60日內申請行政復議；法律有關于超過60天的規(guī)定時，按照法律的規(guī)定。申請期限的起算，應當從申請人知道作出該具體行政行為之日起算。申請人表達申請意愿的形式，既可以是書面的，也可以是口頭的?？陬^申請應當作出記錄。 二、對行政復議申請的受理 行政復議機關應當在收到行政復議申請后的5

29、日內，對申請進行審查并作出有關受理的決定。第一，對不符合法律規(guī)定的申請決定不予受理，并書面告知申請人。申請復議的條件，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，可以在法定期限內向有管轄權的行政機關申請復議。申請復議應當具備以下條件：申請人必須是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；有明確的被申請人；有具體的復議請求和事實根據；屬于申請復議范圍；屬于受理復議機關管轄；法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。第二，對符合法律規(guī)定但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政機關提出。第三，除了前面兩種情形以外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為

30、受理。 行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復議活動所需經費，應當列入本機關的行政經費，由本級財政予以保障。 （一）對行政復議機關無理拒絕受理的處理 公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關無正當理由不予受理的，有兩個處理辦法：第一是由上級行政機關責令該行政復議機關受理；第二是在必要時，由上級行政機關直接受理。 根據《最高法院關于行政訴訟法的司法解釋》的規(guī)定，當事人向行政復議機關申請復議，而行政復議機關不予受理或者復議機關受理之后逾期不作決定，可以有兩種選擇：一是以行政復議機關不作為為由向法院提起行政訴訟，要求法院責令復議機關受理或作出復議決定；

31、二是將行政復議機關的不作為視為維持原決定向法院起訴原決定機關。當然，在行政復議終局的情況下，當事人只能以行政復議機關不作為為由起訴，而不能選擇起訴原決定機關。 （二）行政復議申請的移轉 縣級地方人民政府收到屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，有義務轉送有管轄權的行政復議機關。 移轉的法定期限是收到該行政復議申請后的7日內。移轉時應當同時告知行政復議申請人。接受轉送的行政復議機關應當根據關于受理的規(guī)定，在法定期限內作出有關受理的決定。 三、行政復議與行政訴訟的關系 共同點都是解決行政爭議，因此有很多規(guī)則都是一樣的，比如說都是由行政機關承擔舉證責任，都不能進行調解，具體行政行為都不停

32、止執(zhí)行等等。在兩者的銜接上，有以下幾種關系： 1．選擇關系。除非法律、法規(guī)規(guī)定必須先申請行政復議，當事人可以自由選擇申請行政復議還是提起行政訴訟。但是，這個選擇是排他的。行政復議已經被依法受理的，當事人在法定復議期限以內不得提起訴訟；行政訴訟已經被依法受理的，則不得再申請行政復議。 2．必經關系。法律、法規(guī)規(guī)定應當首先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起15日內，依法向人民法院起訴。只有在法律、法規(guī)明確規(guī)定的前提下，復議才

33、可以是訴訟的必經階段。換句話說，除了法律、法規(guī)規(guī)定復議是訴訟的前置階段的以外，其他都由當事人選擇。相關的法律規(guī)定復議前置的情況主要是《稅收征收管理法》中對稅務爭議不服的，向上級機關申請復議。對復議決定不服的，才可以向法院提起訴訟。 3．限制性的選擇關系。行政機關作出一個行為，當事人對行為不服，可以選擇申請復議，或者向法院起訴。但是如果法律規(guī)定行政復議機關作出的行政復議決定終局的，當事人不得提起行政訴訟?！吨袊癯鼍橙刖彻芾矸ā?、《外國人入境出境管理法》中作了這個規(guī)定，海關做出一個罰款決定，相對人不服，可以提起訴訟，也可向上一級海關申請復議，但上一級海關復議決定是最終決定?！缎姓妥h法》規(guī)定

34、的終局行政復議決定有兩個：第一是《行政復議法》第14條規(guī)定的國務院裁決。第二是《行政復議法》第30條關于省、自治區(qū)、直轄市人民政府對確認自然資源所有權或者使用權的復議決定。對于侵犯已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的具體行政行為，必須首先進行行政復議。對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。但是，省、自治區(qū)和直轄市人民政府確認自然資源所有權和使用權的行政復議決定，是終局裁決，不得提起行政訴訟。 四、具體行政行為在復議期間不停止執(zhí)行 在原則上，在行政復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行。但是，特殊情況下可以停止執(zhí)行?！缎姓妥h法》規(guī)定了停止執(zhí)行的四種情形：（1）被申請人認為需要停

35、止執(zhí)行的。（2）行政復議機關認為需要停止執(zhí)行的。（3）申請人申請停止執(zhí)行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執(zhí)行的。（4）法律規(guī)定停止執(zhí)行的。法律規(guī)定停止執(zhí)行的，我國目前只有一例?！吨伟补芾硖幜P法》第107條規(guī)定：“被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請。公安機關認為暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會危險的，由被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規(guī)定條件的擔保人，或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執(zhí)行?！边@個規(guī)定的原因，就在于拘留和其他行政處罰不一樣。考慮到拘留的特殊性，規(guī)定了可以暫緩拘留。 重點

36、五：行政復議的審理、決定和執(zhí)行 一、行政復議的審理 （一）審查方式 行政復議機關審查行政復議案件，原則上實行書面方式。所謂“書面審理”，是指復議機關僅就雙方所提供的書面材料進行審查后作出決定的一種審理方式。但是，并不能排除行政復議機關根據需要選擇書面方式以外的其他適當方式進行審理。 （二）舉證責任 行政復議機關負責法制工作的機構應當自行政復議申請受理之日起7日內，將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發(fā)送被申請人。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起10日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。 被申請人不按照申請答復程序要求

37、提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關部門材料的，視為該具體行政行為沒有證據、依據，行政復議機關可以決定撤銷該具體行政行為；直接負責的主管人員和其他直接責任人員還將受到警告、記過、記大過的行政處分，構成犯罪的，將被依法追究刑事責任。 行政復議中，行政機關的舉證責任與行政訴訟是相同的。 （三）查閱材料 享有資料查閱權的主體，是申請人和第三人；資料查閱的內容，是被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料；查閱資料的例外，是涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的材料。 （四）證據收集。 在復議過程中被申請人不得自行向申請人和其他有關組織和個人收集

38、證據。這一點及其他要求與行政訴訟法的規(guī)定是相同的。 （五）撤回申請 申請人有權撤回已經提出的行政復議申請，但在撤回以后，即使符合申請的條件也不得再申請復議。 撤回的條件，是提出撤回申請并說明理由；撤回的時間，是申請被受理以后和復議決定作出以前；撤回的效果是終止正在進行的行政復議。 二、行政復議的決定 （一）對有關行政規(guī)定和行政依據的審查和處理 行政復議機關審理復議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及上級行政機關依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據。 1．對于申請人提出對規(guī)定進行審查申請的，按照行政復議機關的處理權限分別處理。 第一，對該規(guī)定有權處理的，行政復

39、議機關應當在30日內依法處理。下級行政機關制定發(fā)布的，應當責令下級行政機關限期撤銷和修改，也可以由行政復議機關直接作出決定予以撤銷；復議機關制定發(fā)布的，由行政復議機關直接予以撤銷；第二，對該規(guī)定無權處理的，行政復議機關應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的行政機關依法處理；第三，接受行政復議機關轉送的有權機關，應當在60日內依法作出處理；第四，對行政規(guī)定的處理期間，應當中止對具體行政行為的審查。中止對具體行政行為的審查，應當記錄在案，并通知當事人。 2．對于行政復議機關依職權發(fā)現具體行政行為依據不合法，應按照行政復議機關的處理權限分別處理。這里的所謂“依據”，比上述申請人提出的規(guī)定范圍要寬。

40、第一，該行政復議機關有權處理的，應當在30日內依法處理；行政復議機關無權處理的，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關處理。沒有規(guī)定統(tǒng)一的處理時間；第二，對具體行政行為依據的處理期間，應當中止對具體行政行為的審查。 （二）對具體行政行為的決定 1．決定程序。行政復議機關負責法制工作的機構，對具體行政行為進行審查，提出審查處理意見；行政復議機關的負責人員作出行政復議決定。 2．決定種類。 （1）維持的決定。作出維持決定的條件有五個方面：第一，事實清楚。第二，證據確鑿。第三，適用法律正確。第四，程序合法。第五，內容適當。 （2）履行法定職責的決定。這種決定包括了確認不作為違法和履

41、行法定義務兩個方面的內容。 （3）撤銷、變更、確認違法和重新作出具體行政行為的決定。這些決定都是行政復議機關對違法具體行政行為的處理。 撤銷里面有兩種情況：第一種是只撤銷，第二種是撤銷的同時責令重作。撤銷，適用于行政機關的行政行為完全違法的情形；撤銷并責令重作，適用于行政機關的行政行為違法，但行政機關還應該作出行政行為的情形。例如，稅務局收稅收錯了對象，復議機關應當作出撤銷并責令重作決定。被申請人不得以同一事實和理由作出與原來的具體行政行為基本相同的具體行政行為。 關于變更決定，行政復議機關既能夠在具體行政行為違法的情況下變更，也能夠在具體行政行為不合理的情況下變更；而法院只能在行政處罰

42、顯失公正的情況下變更，其他情況下特別是在具體行政行為不違法的情況下，不得變更。同時，行政復議機關能夠受理所有的具體行政行為不合理的案件，因此，它的變更權的空間比較大。 關于確認決定，與行政訴訟中的確認判決的情形是相同的。 3．行政賠償。申請人在申請行政復議時一并提出了行政賠償請求，行政復議機關對符合《國家賠償法》的有關規(guī)定應當給予賠償的，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法給予賠償。 申請人在申請行政復議時沒有提出行政賠償損失請求時，復議機關能否作出賠償呢？需要分不同情況。行政復議機關可以在法定情形下直接作出有賠償效果的決定。法定情形是指行政復

43、議機關依法決定撤銷或者變更罰款、撤銷違法集資、沒收財物、征收財物、攤派費用以及對財產的查封、扣押、凍結等具體行政行為時，應同時責令被申請人返還財產，解除對財產的查封、扣押、凍結措施，或者賠償相應的價款。如果當事人沒有提出賠償請求，而又需要舉證證明損害的存在、損害程度及行政侵權行為與損害之間因果關系的，則不能作出賠償決定。 在行政復議中和行政訴訟中，行政復議機關和法院能否作出行政賠償決定或者判決，需要根據不同情況確定。首先要看行政賠償是否需要證據證明損害的事實和損害的程度。如果不需要證據證明損害的事實和損害的程度，當事人是否提出行政賠償請求，行政復議機關和法院都可以或者說應當作出行政賠償決定或

44、者判決；如果需要證據證明損害的事實和損害的程度，當事人沒有提出行政賠償請求的，行政復議機關和法院都不能作出行政賠償決定或者判決，只有在當事人一并提出了行政賠償請求時，行政復議機關和法院才能作出行政賠償決定或者判決。 三、行政復議決定的執(zhí)行 （一）行政復議決定的生效 行政復議決定的生效，需要有以下幾個條件： 1．依法在法定期限內作出行政復議決定。 2．依法制作行政復議決定書。 3．依法送達行政復議決定書。 （二）被申請人不履行義務及其執(zhí)行措施 行政復議機關或者有關上級機關，責令被申請人限期履行。 （三）申請人不履行義務及其執(zhí)行措施 申請人逾期不起訴又不履行行政復議決定，或者不履行最終裁決的行政復議決定時，如果是維持具體行政行為的行政復議決定，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執(zhí)行，或者申請人民法院強制執(zhí)行；變更具體行政行為的行政復議決定，由行政復議機關依法強制執(zhí)行，或者申請人民法院強制執(zhí)行。