提高我國地方政府政策執(zhí)行力問題研究1

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學(xué)校代碼： 10207 分 類 號： 號： 4912000291 密 級：內(nèi)部 碩 士 學(xué) 位 論 文 提高我國地方政府政策執(zhí)行力問題研究 科專業(yè)：研究方向： 姓 名： 指導(dǎo)教師： 碩士學(xué)位類型：授予單位： 二一二年三月 內(nèi) 容 摘 要 在當(dāng)今 世 界國 際 競爭 日 趨激 烈 的情 況 下 ， 政 府執(zhí) 行 力 的 水平成 為 影響 一 個國 家 國際 競爭力的重要因素，甚至可以決定著一個民族的興衰存亡。就目前的情況來看，在某種 程度上 世 界各 國 的地 方 政府 執(zhí) 行力 都 有所 欠 缺 ， 中國 也 不例外 。 本 文的 寫 作思 路 是通過 對執(zhí)行力 、 政 府 執(zhí)行 力 基本 概 念的 闡 述和 對 我國 地 方 政 府執(zhí)行 力 的問 題 所 在 和 具體 表 現(xiàn) 進行研究分析，最后提出相對應(yīng)的改革方法和提升途徑。針對此課題的特點，運用分析 歸納和理論實踐相結(jié)合的研究方法，對我國地方政府執(zhí)行力存在的相關(guān)問題進行討論。 首先 ， 界定 和闡述 基 本概 念 ， 通 過 對 “ 執(zhí)行力 ” 、 “ 政府 執(zhí)行力 ” “ 地 方 政府 執(zhí) 行 力 ” 等幾組具體概念的比較分析，對比和分析出政府執(zhí)行力的構(gòu)建要素和衡量標準。 其次 ，提 出 我國 地 方政 府 執(zhí)行 力 存在的 問 題和 表 現(xiàn) 。 筆 者認為 執(zhí) 行力 不 足是 我 國地 方政府執(zhí)行力現(xiàn)在存在的最大的問題，其具體表現(xiàn)在：片面狹隘的選擇性執(zhí)行、生搬硬 套的機械行、陽奉陰違的替代性執(zhí)行、你推我 擋的敷衍性執(zhí)行。政府執(zhí)行文化的缺失、 公共政 策 質(zhì)量低 、 行政 管 理體 制 不完善 、 公 務(wù)員 隊 伍 素 質(zhì)偏低 以 及監(jiān) 控 機制 不 健全 是 影 響執(zhí)行力不足的主要原因。 最后 ， 根 據(jù) 存在 的 諸多 問 題 ， 對我 國 地方 政 府執(zhí) 行 力 的 建 設(shè) 提 出 了營 造 具有 中 國特 色的執(zhí)行力思想和文化，夯實執(zhí)行力的思想基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)；健全政策制定機制，構(gòu)建 政府執(zhí)行力的前提；提高政府執(zhí)行主體的業(yè)務(wù)水平，加強公務(wù)員隊伍素質(zhì)文化建設(shè)；著 力建設(shè)協(xié)調(diào)高效的地方政府執(zhí)行機制；培育執(zhí)行力文化；重塑政府公信力。通過優(yōu)化政 府行政 管理體 制 以達 到 提高 政 府執(zhí) 行 力的 效 率 ； 全面 提 高 地方 政 府執(zhí) 行 水平 和 建立 、 健 全政府責(zé)任體系等途徑，以期最終實現(xiàn)全面提升我國地方政府執(zhí)行力的弱項和不足。 關(guān)鍵詞： 政府執(zhí)行力；執(zhí)行力弱；執(zhí)行力思想和文化 n in s of a of is no of is to of by of of of to of s of to of of of as of of of of by of of of of s in do s of of of is is is by of an to of to a of of to s of of of of of in to of of of to of is of 目 錄 中文摘要 英文摘要 引 言 1 （一）選題背景 1 （二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評 2 1 國 內(nèi) 研究 現(xiàn) 狀綜 述 2 2 國 外研 究 現(xiàn)狀 綜 述 3 （三）研究方法 4 （四）研究思路 5 一、政府執(zhí)行力和地方政府執(zhí)行力的理論基礎(chǔ) 5 （一）政府執(zhí)行力的內(nèi)涵 6 6 6 （二）地方政府執(zhí)行力的內(nèi)涵和作用 8 8 8 二、我國地方政府執(zhí)行力總體狀況及其存在問題的表現(xiàn) 10 （一）我國地方政府執(zhí)行 力弱化所導(dǎo)致的問題 10 1我國地方政府在執(zhí)行具體政策的方面上呈現(xiàn)能力不足 10 2我國地方政府在執(zhí)行具體事務(wù)的方面上呈現(xiàn)執(zhí)行力弱 11 （二）我國地方政府執(zhí)行力問題的表現(xiàn) 11 11 12 12 三 、 地 方 政 府 執(zhí) 行 力 問 題 的 根 源 性 因 素 分 析 14 （一）地方政府執(zhí)行文化短缺 14 15 15 15 （二）地方政府行政管理體制不完善 15 、部門之間的職能重疊 15 16 （三）地方政府公務(wù)員隊伍素質(zhì)偏低 16 （四）上級政府執(zhí)行監(jiān)控機制不健全 17 17 17 17 四、構(gòu) 建執(zhí)行力體系提升我國地方政府執(zhí)行力的對策 18 （一）建設(shè)具有特色的地方政府執(zhí)行力文化環(huán)境 18 （二）完善我國地方政府的行政體制建設(shè) 19 （三）建立學(xué)習(xí)型政府，提高地方政府執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力 19 19 20 20 （四）健全政府責(zé)任體系，完善政府執(zhí)行力的監(jiān)控機制 21 21 21 結(jié) 論 22 參考文獻 23 后 記 25 1 引 言 （一）選題背景 自 從公 共 行 政 成 為 一 門 獨立 的 學(xué) 科 之 后 ，學(xué) 者 們就提 出 “ 執(zhí) 行 力 ” 這 一概 念 ， “ 執(zhí) 行力 ” 是 這門 學(xué) 科 的 核 心要 素 之 一 ， 是 公 共行 政 學(xué)者 們 研究的 主 要方 向 。 2006 年 ， “ 政 府執(zhí)行力 ” 這一概念首次被寫進政府工作報告中，政府執(zhí)行力 建設(shè)被正式納入國家 綜合治 理 的范疇 。 這表 明 我國 政 府正在 向 著更 加 理性 和 務(wù)實的 政 府而 發(fā) 展 。 政 府 高端的 決策， 科 學(xué) 的發(fā) 展 戰(zhàn)略 ， 為 人 民辦 實 事的 信 心和 決 心 以 及美麗 愿 景已 不 能僅 僅 是紙 上 文 章或是在 政府 工 作會 議 中 的 口 號 。 我國 政 府特 別 是各 個 地方政府 ， 應(yīng)該 把 關(guān)注 點 更多的 放在怎 么才能 讓 這些 決 策 、 策 略 和思想 徹 徹底 底 的貫 徹 落實 ， 最 終 能夠 讓 百姓 切 身感受 到政府的服務(wù)、政府的職責(zé)和政府的公信力。中央政府的管理決策，只有各級地方政府 的積極配合、正確的貫徹與執(zhí)行，才能最終給全體人民以實惠，這就必須要擁有一個強 大的政府執(zhí)行力作為基本的 保障。目前，就我國政府執(zhí)行力來看，正處于 “ 短板 ” 的狀 態(tài)，也就是說政府執(zhí)行力不足，導(dǎo)致國家很多好的政策不能得以實施，老百姓得不到切 身 的實 惠 。 原 我 國教育 部 副 部 長張 保 慶同 志 曾經(jīng) 發(fā) 表 過 這樣 的 感 慨 ： “ 目 前中 國 最 大的 問 題是 政 令不 通 ， 很 多時候 中 南海 制 定的 政 策有 時 永 遠 都離 不 開 中 南 海 。 ” 全 國 政 協(xié)委 員楊志福曾經(jīng)當(dāng)面向溫家寶總理念出了近些年流傳的一段民間的順口溜 “ 村騙鄉(xiāng)、 鄉(xiāng) 騙縣 、 一直 騙 到國 務(wù) 院 ?！?在 近 兩 年 召 開 的 人 大、政 協(xié) 兩會 上 ，兩 會 代表 紛 紛 就 提高 我國地方政府執(zhí)行力的問題進行了探討。隨著我國政府執(zhí)行力的建設(shè)逐步完善 和增強， 提高政 府 執(zhí)行 力 已成 為 我國 政 治領(lǐng) 域 內(nèi)一 個 重要 的 現(xiàn) 實 問題 ， 并 且 學(xué) 界 研究 的 目標 和 方 向也在向著提高地方政府執(zhí)行力方面進行轉(zhuǎn)變。 本人認為，好的政策、治理方案如果想要實施，必須要落實到具體的問題，這就要 求必須 得 有一 個 強執(zhí) 行 力的 的 政 府 。 各 級 政府 作 為為 人 民服務(wù) 的 部門 ， 其 固有 目 標就是 就是保 護 人民 的 權(quán)利 不 受侵犯 。 政府決 策 如果 想 要得 到 有效的 執(zhí) 行 ， 必 須 要維 持 其應(yīng)有 的執(zhí)行效率和公正執(zhí)行，這都要依靠于政府的執(zhí)行力水平的高低。假如政府執(zhí)行力弱， 就 會 讓 很多好 的 政策 無 法準 確 落 實 ， 進 而 產(chǎn)生 一 系列 的 問題 ， 甚 至 會使 百 姓 對 政 府 的信 任喪失。政府執(zhí)行力是政府工作的生命力，是黨的執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，政務(wù)工 作中執(zhí)行不力、落實不夠的問題表現(xiàn)在很多方面，如應(yīng)急不靈、政令不暢、落實不力、 2 作風(fēng)渙散、效率不高等，這些問題嚴重損害了政府形象，阻礙了政府執(zhí)行力的提高，必 須下大力氣認真解決，做出合理的回應(yīng)，找出導(dǎo)致我國地方政府執(zhí)行力不足的原因，提 出改進 我 國地 方 政府 執(zhí) 行力 的 方 法 和 策略 。 對 提 升我 國 地方政 府 的執(zhí) 行 管理 水 平 ， 改進 政府執(zhí)行 人員 的 服務(wù) 水 平和 形 象 ， 以 及對 我 國建 設(shè) 和 諧 社會起 著 重要 的 現(xiàn)實 價 值和 理 論 指導(dǎo)意義。 （二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評 執(zhí)行力 的 問題 是 當(dāng)今 行 政學(xué) 領(lǐng) 域里 最 難 研 究 的問 題 之 一 。 從 19 世 紀 末到 20 世 紀初， 行政學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們就已經(jīng)開始了對 “ 執(zhí)行力 ” 的研究，可是由于這些學(xué)者們的研究角 度不同，所以對于執(zhí)行力的界定和闡述一直也沒有一個相對統(tǒng)一概念。相對而言，我國 學(xué)者研究 “ 執(zhí)行力 ” 的時間相對較晚，因為他們把注意力更多的放在研究企業(yè)管理領(lǐng)域 的執(zhí)行 力 。 目 前 我國 學(xué) 術(shù)界 已 經(jīng) 有 很 多學(xué) 者 開始研 究政 府執(zhí)行 力 ， 這 是 因為 他 們發(fā) 現(xiàn) “ 政 府 執(zhí)行力 ” 在政府執(zhí)行中發(fā)揮著越來越重要的作用。 上世紀 90 年代起，隨著學(xué)界對公共政策研究領(lǐng)域的研究更加深入，我國的學(xué)者對 公共政 策 的執(zhí) 行 過程 以 及影 響 因素 等 各個 方 面進 行 了 較 為系統(tǒng) 的 闡述 。 盡管 國 內(nèi)學(xué) 界 對 研究政 策 執(zhí)行 并 未上 升 到執(zhí) 行 力這 一 層 面 上 ， 可是至 21 世紀初期 ， 逐漸 有 學(xué)者 提 出 “ 政 策執(zhí)行力 ” 這一概念并對其進行了細致深入的研究。溫家寶總理 2004 年在中央黨校省 部 級領(lǐng) 導(dǎo) 干部 研 討班 上 講話 指 出 ： “ 決 策 科學(xué) 民 主，執(zhí) 行 堅決 有 力， 監(jiān) 督透 明 公正 ，才 能全面 提 高政 府 的管 理 水 平 ” 。 隨 著政 府 執(zhí) 行 力 在我國 政 府治 理 中起 著 越來 越 重要 的作 用 ，而學(xué) 術(shù) 界也 在 對政 府 執(zhí)行 力 的研究 領(lǐng) 域取 得 了很 多 不錯的 成 果 。 國 家 行政 學(xué) 院徐坷 教授在其 新 作 政 府執(zhí) 行 力 一 文中提 出 “ 政 府 執(zhí)行 力 是政府 工 作的 生 命 力 ” ， 把對政 府執(zhí)行 力的研 究 提到 了 一個 新 的高 度 ， 充 分 體現(xiàn) 了 政 府 執(zhí)行力 問 題研 究 的重 要 性和 緊 迫 性。從不同的角度界定了政府執(zhí)行力的概念和內(nèi)涵；在執(zhí)行力的概念上，學(xué)術(shù)界的認同 趨 于一 一 致，并 逐步 深 化。 中 山大 學(xué) 的莫 勇 波認為 ： “ 政 府執(zhí) 行 力就 是 在政 府 組織 內(nèi)所 存在的通過認同、支持和準確理解政府的目標及方向，精心設(shè)計方案和實施方案，并對 政 府各中組織資源包括人財物、信息、法例、制度等進行有效的使用、調(diào)度和控制，從 而有效地執(zhí)行實施公共政策、決策、法令、戰(zhàn)略、計劃以及執(zhí)行政府日常性公共事務(wù)和 徐柯 M2007,1. 3 完成政 府 既定 目 標任 務(wù) 的政 府 內(nèi)在力 。 ” 莫永 波 是從 歷 史中取 得 經(jīng)驗 教 訓(xùn) ， 從 政 府執(zhí)行 出發(fā)，提出了政府執(zhí)行力的內(nèi)涵和研究視角。國家行政管理學(xué)院的徐坷教授在政府執(zhí) 行力 一 文 中系 統(tǒng) 的提 出 了政 府 執(zhí)行力 的 概念 ， 認 為 政 府執(zhí)行 力 貫穿 政府 執(zhí) 行 活動 的 始 終，是一個動態(tài)的過程，不同時期有不同的表現(xiàn)形式。從不同的理論視角分析了政府執(zhí) 行力弱化的問題所在。 國內(nèi)的很多學(xué)者如：鄒水才、莫勇波、陳朝宗、徐剛等，在分析提升我國地方政府 執(zhí)行力的路徑中也獲得了很多的成績。提升政府執(zhí)行力是一項長期而復(fù)雜的細致工程， 涉及到政府行政理念重新塑造，政府職能的轉(zhuǎn)變，政府體制的改革，政府運行機制的優(yōu) 化，政府執(zhí)行人員的素質(zhì)提高等方面。有的學(xué)者從政府執(zhí)行力的構(gòu)成要素出發(fā)，認為影 響政府 執(zhí)行力 的 原因 包 括主 觀 因素 和 客觀 因 素兩 方 面 。 還有一 些 學(xué)者 在 研究 這 個課 題 的 時候，會向企業(yè)界來借鑒和引用關(guān)于執(zhí)行力研究的概念和方法。例如汪圣佳的論政府 執(zhí)行力中就是把企業(yè)管理中 “ 執(zhí)行力 ” 的概念重新寫入到政府行政管理的體系中，從 人員、策略和運行三個方面總結(jié)影響政府執(zhí)行力的因素及解決問題的對策。 “ 執(zhí)行力 ” 正式引入到公共行政領(lǐng)域，雖然是上世紀末的事情，但公共行政學(xué)界對 “ 執(zhí)行力 ” 的研究 卻 開 始 的 非常早 。 19 世紀來 2O 世 紀 初 ， 公共 管 理 領(lǐng) 域 就 開始 了 研究。 現(xiàn)代公共行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜在其著作行政學(xué)研究中，明確提出了從事 政治者應(yīng) 負責(zé)制 定 政策 ， 而 行政 部 門則 應(yīng) 負責(zé)執(zhí) 行 政策 ； 認 為 公 共行政 就 是公 法 明確 而 系統(tǒng) 的 執(zhí) 行活動 。 同 時代 的 公行 政 學(xué)家 古 德諾對 此 做了 進 一步 的 闡 述 “ 政 治 政策 或 國家 意 志的表 達相關(guān) ， 指 導(dǎo)和 影 響政 府 的政 策 有關(guān)的 行 政則 與 這些 政 策的執(zhí) 行 相關(guān) 。 ” 隨著對 行 政問 題的實踐和理論研究的不斷深入，很多行政學(xué)家對傳統(tǒng)的 “ 政治行政二分法 ” 產(chǎn)生了質(zhì) 疑，認為 “ 政治行政二分法 ” 過分強調(diào)執(zhí)行的官僚制度，割裂了政治和行政的聯(lián)系，使 整個官僚系統(tǒng)更加封閉，變得僵化，非理性，從而削弱了執(zhí)行的有效性。提出政府行政 的職責(zé) 不 僅僅 是 落 實 政 策 ， 而 且 還必 須 要 負責(zé) 制 定和 評 估政策 。 隨 著這 種 思潮 的 不斷發(fā) 展 ， 在 其 影響 下 西方 行 政學(xué)界在 20 世紀 50 代起 的 一 段 時間內(nèi) 更 多地 強 調(diào)了 政 府的 政 策 制定功能。但這種重決策輕執(zhí)行的趨勢也是具有一定的局限性的，實際上公共部門管理 基本對 重 大的 政 策設(shè) 計 都有 相 對應(yīng) 的 處理 方 法 ， 但 是 對 政策執(zhí) 行 或政 策 管 理 則 提出 較 高 的標準 和 要 求 。 據(jù)此 ， 政策 執(zhí) 行再 次 引起 人 們的 重 視 ， 而 在這種 背 景下 ， 普 雷 斯 曼 （ 韋達斯基聯(lián)合發(fā)起了改進政策執(zhí)行運動，從而把人們的注意力引向?qū)嶋H政策 莫勇波 M2007,(6). 古德諾 北京 :華夏出版社 ,1987:10 的執(zhí)行上，從而導(dǎo)致了 “ 執(zhí)行運動 ” 的興起，使行政學(xué)界又掀起了對政府執(zhí)行的新一輪 的討論 。 綜上所述 ， 作為 行 政管 理 學(xué)界 的 一個 嶄 新 課題 ， 國 內(nèi) 外 學(xué)者對 政 府執(zhí) 行 力研 究 還僅 僅停留 在 政策 執(zhí) 行的 層 面 上 ， 目 前看來 還 沒有 提 升到 更 高的研 究 體 系 ； 雖 然 政 府 執(zhí)行力 問題研究 還處于萌芽階段，但已經(jīng)取得了長足的發(fā)展。但由于剛剛起步，國內(nèi)外學(xué)者對 政府執(zhí)行力問題研究還是顯的零星、散亂、缺乏系統(tǒng)性，還存一定的問題?，F(xiàn)有的大多 數(shù)研究 都 是集 中 在我 國 政府 執(zhí) 行力 的 現(xiàn)狀 、 政 府 執(zhí)行 力 的影響 因 素 、 提 高 政府 執(zhí) 行力的 途徑 、 如 何培 養(yǎng) 行政 文 化等 幾 個方 面 ， 而 且 采用 的 研 究 方法大 多 數(shù) 是 簡 單的 規(guī) 范式 研 究， 沒有太 大 的實 際 意義 ， 我們 很 需要 對 政府 執(zhí) 行力 的 績 效 評估或 者 是評 價 體系 等 實證 方 面 的研究，目前看來雖然也少有提及，但是基本沒有學(xué)者做進一步的研究，沒有深入探討 這個課題。目前學(xué)界對政府執(zhí)行力的研究視野不開闊，視 角不豐富。政府執(zhí)行力提升是 一個系統(tǒng)工程，橫跨多個學(xué)科，研究者應(yīng)選擇從多學(xué)科的角度進行研究，對這一問題進 行多角度、多方面的闡釋。很顯然，我們必須對這些薄弱問題進行深入的研究，為我國 政府執(zhí)行力建設(shè)提供更加科學(xué)指導(dǎo)和理論支持。 （三）研究方法 第一，文獻檢索整理。筆者通過電子檢索中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、全國優(yōu)秀碩博士 論文網(wǎng) 等 網(wǎng)絡(luò) 資 源 ， 整 理國 內(nèi) 外關(guān) 于 執(zhí)行 力 和與 政 府 執(zhí) 行力相 關(guān) 的企 業(yè) 執(zhí)行 力 和地 方 行 政文化的理論與觀點進行收集、整理和篩選，同時仔細分析、綜合多方的觀點來提出自 己的想法。 第二，理論聯(lián)系實際法。地方政府執(zhí)行力研究不僅僅一個理論問題，更是一個需要 實證研究的問題。因此在對這個問題的研究上首先要堅持理論聯(lián)系實際的方法，從多個 角度 、 多 個層 面 進行 分 析 ， 同 時在 深 入研 究 和探 討 他 人 科研成 果 ， 了 解 其理 論 基礎(chǔ) 之 后， 最終提出提升地方政府執(zhí)行力的方法和路徑。 第三，對比研究的方法。通過對上面的文獻回顧，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者大多數(shù)是 僅僅從 政 府本 身 入手 去 研究 政 府執(zhí) 行 以及 執(zhí) 行力 的 問 題 。 筆者認為 ， 想 要進 行 地 方 政府 執(zhí)行力 的 研究 ， 就 不能 僅 僅只 是 對地方 政 府執(zhí) 行 力進 行 研究 ， 還 需 要進 行 對比 和 分 析的 具體的數(shù)據(jù)和真實的案例，找出影響地方政府執(zhí)行力的根源性因素，從而科學(xué)、準確地 得出結(jié)論。 莫勇波 北京 :中國社會科學(xué)出版社 ,2007:27 5 （四）研究思路 本文主 要 采用 理 論推 演 、 經(jīng) 驗借 鑒 及解 決 對策 的 技術(shù) 路 徑 ， 主 要的 思 路是 以 理論研 究和治理創(chuàng)新為主線逐層展開研究。 首先是 引 言部 分 ， 闡 述 本 文 研究 問 題的 背 景和 意 義 ， 同 時對國 內(nèi) 外研 究 現(xiàn)狀 進 行綜 述，并介紹本文的研究思路，采用的方法、手段和創(chuàng)新之處。 第一章主要界定核心概念，執(zhí)行力，政府執(zhí)行力，地方政府執(zhí)行力的具體概念。 第二章 闡 述目 前 我國 地 方政 府 執(zhí)行 力 存在 的 具體 表 現(xiàn) 和 現(xiàn)狀 ， 闡述 存 在的 問 題 ，并 簡單分析其產(chǎn)生的原因 第三章對我國地方政府執(zhí)行力問題的根源性因素進行分析，利用一定的分析工具， 總結(jié)分析我國地方政府執(zhí)行力的特點和存在的問題。 第四章提出構(gòu)建執(zhí)行力的體系，建設(shè)執(zhí)行力文化，完善行政體制，提高主體素質(zhì)， 完善監(jiān)控機制等方法來提升我國地方政府執(zhí)行力。 6 一、政府執(zhí)行力和地方政府執(zhí)行力的理論基礎(chǔ) （一）政府執(zhí)行力的內(nèi)涵 “ 執(zhí)行 力 ” 的 概 念 ， 最 早是 由 企業(yè) 管 理領(lǐng) 域 的學(xué) 者 提出 來 并且應(yīng) 用 于實 際 的 。在 1896 年 ，美 國 學(xué)者 托 馬斯 和 伯恩 就 指 出 ： “ 執(zhí) 行力 就 是一整 套 的行 為 和技 術(shù) 體系 ， 它能 夠使 公司形 成 獨特 的 競爭 優(yōu) 勢 ” 。 拉 博西 迪 和拉姆 查 蘭 認為 ： “ 執(zhí) 行 的核 心 就存 于 ： 人 員流程、戰(zhàn)略流程和返營流程 ” 執(zhí)行不只是那些能夠完成或者不能夠被完成的東西，它 是一整 套 非常 具 體的 行 為和 技 術(shù) ， 它 們能 幫 助公 司 在 任 何情況 下 得以 建 設(shè)和 維 系自 身 的 競爭優(yōu) 勢 ， 進一步豐 富 了執(zhí) 行 力的 內(nèi) 涵 。 執(zhí) 行與 執(zhí) 行 力 概念的 相 繼提 出 ， 使 所 有關(guān)注 、 組織等人組織內(nèi)部運作效率的管理者和學(xué)者都眼前一亮，執(zhí)行力的研究從此拉開序幕。 近些年來 ， 盡管 學(xué) 者們 從 理論 上 對執(zhí)行 力 的理 解 已經(jīng) 越 來越系 統(tǒng) 化 ， 但 綜 合來 看 他 們的核 心 思想 都 是要 把 執(zhí)行 力 定 義 為 暴露 現(xiàn) 實并 根 據(jù) 現(xiàn) 實采取 行 動的 系 統(tǒng)化 方 式 。 所謂 執(zhí)行力 ， 指的 是 貫徹 戰(zhàn) 略意 圖 ， 完 成 預(yù)定 目 標的 操 作 能 力 。 執(zhí) 行 力包 含 完成 任 務(wù)的 意 愿， 完成任務(wù)的能力，完成任務(wù)的程度。對個人而言執(zhí)行力就是辦事能力；對團隊而言執(zhí)行 力就是 戰(zhàn) 斗 力 。 美國 學(xué) 者大 衛(wèi) 伯 恩 和 保 羅 托 馬 斯 在 其 執(zhí) 行力 一書 中 指 出 ： “ 執(zhí) 行力是 一 整套 的 技術(shù) 體 系 ， 它 能 夠使 公 司形 成 獨特 的競 爭優(yōu) 勢 ” 。 執(zhí)行 一書中 對 執(zhí) 行力的定義：執(zhí)行力不僅是一個戰(zhàn)術(shù)層面上的問題，也是一個戰(zhàn)略層面上的問題，它是 一個系統(tǒng)工程，更是一門學(xué)問，它必須充分融入到一個公司的各個方面，滲透到它的戰(zhàn) 略、目標、文化等各個方面。 自從國家和政府誕生以后，執(zhí)行統(tǒng)治 階級的意志（包括執(zhí)行統(tǒng)治者的旨意、執(zhí)行法 律、執(zhí)行政策）就成了政府的重要職責(zé)。法國思想家盧梭在社會契約論中就明確指 出 ：“ 政 府 只不 過 是主 權(quán) 者的 執(zhí) 行人 ” 。 在 行政 學(xué) 初創(chuàng) 期 ， 威爾遜 和 古德 諾 就指 出 ： 政治 美 保羅 托馬斯 ,大衛(wèi) 伯恩 北京 :中國長安出版社 ,2003:53 美 保羅 托馬斯 ,大衛(wèi) 伯恩 (中文版序 )北京 :中國長安出版社 ,2003:1 8 是國家 意 志的 表 達 ， 而 行 政是 國 家意志 的 執(zhí)行 。 早 期 的 政治學(xué) 家 和行 政 學(xué) 家?guī)?乎都 認 同 政府就 是 執(zhí)行 國 家意 志 的機 關(guān) ， 都 強 調(diào)了 政 府執(zhí) 行 國 家 意志特 別 是執(zhí) 行 反映 國 家意 志 的 政策及法律的重要性。 政府執(zhí) 行 力作 為 一個 系 統(tǒng)同 樣 包含 若 干要素 ， 北 京大 學(xué) 謝慶奎 教 授認為 ， 無論 從 哪 些方面 界 定政 府 執(zhí)行 力 都離 不 開政 府 的組 織 協(xié)調(diào) 能 力 、 干部領(lǐng) 導(dǎo) 能力 、 政 策營 銷 能力和 檢查監(jiān)督能力這四種基本能力。 一是組織協(xié)調(diào)能力。公共政策出臺后，政策執(zhí)行是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且也是政府重 要的組 織 職能 體 現(xiàn) 。 政 府 執(zhí)行 力 突出的 是 政府 職 能部 門 貫徹實 施 政府 政 策 、 計 劃 和命令 的能力，它包含著計劃能力、指揮能力、控制能力、協(xié)調(diào)能力等組織行為能力，具有很 強的組 織 性 。 溫 家 寶總理 2004 年 在中 央 黨校 省 部級 領(lǐng) 導(dǎo)干部 研 討班 上 講話 指 出 ： “ 決策 科學(xué)民 主 ，執(zhí) 行 堅決 有 力， 監(jiān) 督透 明 公正 ， 才能 全 面 提 高政府 的 管理 水 平 ” ， 這 句話強 調(diào)了政府執(zhí)行力的組織性。 二是干部領(lǐng)導(dǎo)能力。各級政府公務(wù)員的干部領(lǐng)導(dǎo)能力是構(gòu)成政府執(zhí)行力的重要因 素。首先，作為領(lǐng)導(dǎo)干部必須要能準確無誤的理解上級下達的政策和指令，只有這樣才 能政令同一，使政策能夠貫徹執(zhí)行。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該深入實際，聯(lián)系群眾。政府的 主要職能是提供廉 價充足的公共產(chǎn)品，為群眾服務(wù)、為市場主體服務(wù)，在執(zhí)行中少一點 管理思維，多一點服務(wù)理念。第三，可以這樣說，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部就是聯(lián)通 “ 上 ” 與 “ 下 ”的橋梁。通過他們把黨和國家的路線方針政策與客觀實際情況相結(jié)合，走出一 條創(chuàng)新路子，是干部領(lǐng)導(dǎo)能力的綜合體現(xiàn)。 三是政策營銷能力。公共部門與人民群眾之間存在著信息溝通和交換的關(guān)系，政 府部門 在 為大 眾 提供 的 社會 服 務(wù)過 程 中 ， 從 開頭 的 設(shè) 計 規(guī)劃 、 “ 運 送 ” 服 務(wù)項 目 ，到收 集和整理公眾的反饋意見，根據(jù)信息選擇其中重點的內(nèi)容進行重新設(shè)計、再次 “ 運送 ” 服務(wù)等等，學(xué)術(shù)界稱之為政策 營銷。 政府決策作出以后，就要堅決地把它貫徹下去， 這是政 府 執(zhí)行 中 的 “ 營 銷能力 ” 。 四是檢查監(jiān)督能力。監(jiān)督政府政策執(zhí)行是政府執(zhí)行力的重要外在表現(xiàn)形式，這種 監(jiān)督存在于政策執(zhí)行的事前、事中和事后的全過程之中。首先，政府政策在貫徹落實上 級下達 的 政策 之 前， 應(yīng) 該運 用 宣 傳 的 手段 來 造 “ 勢 ” ， 合理有 效 地使 用 各種 宣 傳渠 道 、 運用各種宣傳工具把要落實的政策進行廣泛的宣傳，盡量做到宣傳到位。其次，事中監(jiān) 督，在政府執(zhí)行若干階段，需要經(jīng)常性檢查和督促，以期總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯 誤。第三，事后監(jiān)督，政府政策落實以后， 需要認真監(jiān)督檢察，仔細驗收成果，進行獎 優(yōu)罰劣，查漏補缺；檢查監(jiān)督工作需要做到經(jīng)常化、科學(xué)化和制度化。 9 （二）地方政府執(zhí)行力的內(nèi)涵和作用 在我國 的 行政 體 制改 革 進程中 ， 存在諸 多 影響 國 家制 度 建設(shè)的 因 素， 而 地 方政 府 執(zhí) 行力問 題 則是 屬 于這 些 問題 中 的重 點 。 由 于 地方 政 府 在 執(zhí)行力 上 的特 點 是根 據(jù) 其自 身 的 行政級 別 和獨 特 的職 能 所決 定 的 ， 所以 可 以這 樣 來描 述 地方政 府 執(zhí)行力 ： 以其 所 可以支 配的資 源 還有 行 使的 權(quán) 利為 基 礎(chǔ) ， 通 過各 種 手段 來 實 現(xiàn) 政府各 項 目標 和 任務(wù) 的 過程 中 所 展現(xiàn)出的 綜合 能 力 。 根 據(jù) 現(xiàn)在 學(xué) 術(shù)界已 經(jīng) 存在 的 關(guān)于 執(zhí) 行力定 義 的分 析 和總結(jié) ， 并且結(jié) 合實際 通過對 我 國地 方 政府 的 執(zhí)行 力 進行 調(diào) 研和 分 析 ， 本人認 為 對于 地 方政 府 執(zhí)行 力 的 定義可以這樣解釋：在地方政府內(nèi)所存在的，通過準確理解政府的目標和設(shè)計的方案、 實施方案，并對地方政府的各種組織資源 (包括人、財、物、信息、法律、制度等 )進行 集中有效使用、調(diào)度和控制，進而正確地貫徹落實國家意志，執(zhí)行實施政府的決策、法 令、戰(zhàn)略、計劃以及完成政府既定目標，所體現(xiàn)出來的 地方政府綜合效應(yīng)力。 地方政 府 執(zhí)行 力 實際 上 可以 理 解為 一 個地 方 政府 對社 會 經(jīng)濟的 管 理和 科 學(xué)發(fā) 展 ， 以 人為本 ， 為 群眾 服 務(wù)等 策 略的 掌 控和實 施 能力 。 地 方 政 府執(zhí)行 力 水平 的 高低 決 定著 其 在 執(zhí)行上 級 政府 的 策略 和 主張 的 能力 ， 最重 要 的是 影 響 上 級政府 和 黨 中 央 要求 的 執(zhí)政 為 民 的水平。所以，在我國政府治理和政策執(zhí)行中地方政府執(zhí)行力具有重要的意義。 當(dāng)今 ， 我 國 在各 個 方面 的 發(fā)展 中 不缺乏 優(yōu) 秀的 政 策和 新 穎的思路 ， 而是 缺 乏行 之 有 效的地 方 政府 執(zhí) 行力 。 如 果地 方 政府執(zhí) 行 力水 平 較弱 ， 則會導(dǎo) 致 很多 正 確的 法 令和 政 策 無法貫徹執(zhí)行，影響了政府職能的發(fā)揮，制約了我國的發(fā)展空間，進而影響到我國的國 際競爭力。只有通過營造強效的政府執(zhí)行力，才能使新想法，好政策落到實處，推動我 國經(jīng)濟 社會的 總 體發(fā)展 ， 提升 我 國的綜 合 實力 。 地 方 政 府執(zhí)行 力 是我 國 執(zhí)政 黨 的重 要 保 障和堅 強 后盾 。 擁 有優(yōu) 秀 的地 方 政府執(zhí) 行 力能 夠 保證 其 在政策 的 實施 過 程中 ， 不 僅發(fā)展 了自身，同時也滿足廣大人民群眾的實際需求。 現(xiàn)在的 國 際形 勢 要求 我 們必 須 要增 強 我國 區(qū) 域核 心 競 爭 力 ， 而 提 高地 方 政府 執(zhí) 行力 則是非 常 有效 的 辦法 和 措施 。 我國 在 進行 社 會主 義 現(xiàn) 代 化建 設(shè) 中 制定 和 實施 了 多項 戰(zhàn) 略 和措施 ， 這 些策 略 不僅 僅 是要 國 家政策 的 支持 ， 還 特 別 需要靠 地 方政 府 的 有 效 執(zhí)行 和 實 施。但是，各個地方政府的執(zhí)行力水平和能力參差不齊，導(dǎo)致各區(qū)域之間的發(fā)展情況差 異 很大 ，這足 以 證明 “ 戰(zhàn)略 不 怕相 同 ，因 為 決定 因 素 是 在于 執(zhí) 行 ” 。隨 著 我國 經(jīng) 濟 的飛 速發(fā)展，各國家和地區(qū)之間的競爭愈加激烈，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在決定成敗的關(guān)鍵因素是由 10 自身的 軟 環(huán)境 所 決定的 ， 地方 政 府執(zhí)行 力 是軟 環(huán) 境的 最 重要組 成 因素 之 一 ， 也 就 是說地 方政府執(zhí)行力的高低是決定區(qū)域之間競爭成敗的核心因素。 11 二、我國地方政府執(zhí)行力總體狀況及其存在問題的表現(xiàn) （一）我國地方政府執(zhí)行力弱化所導(dǎo)致的問題 執(zhí)行力 是 地 方 政 府工 作 的生 命 力 ， 同 時也 是 保證 我 國 經(jīng) 濟建設(shè) 和 社會 管 理 的 重 要因 素 。 作 為 組 成地 方 政府 能 力的 一 個重要 部 分 ， 執(zhí) 行 力 對 于保證 中 央政 令 暢 通 具 有十 分 特 殊和必 要 的作 用 ， 但 是 這個 問 題目 前 并沒 有 得到 應(yīng) 有 的 重 視 ， 在 當(dāng)前 的 公共 行 政領(lǐng) 域 內(nèi)， 出現(xiàn)了 諸 如因 為 執(zhí)行 力 不足 而 導(dǎo)致 的 許 多 社 會熱 點 問 題 ， 同時 這 些熱 點 問題 本 身也 是 一 系列矛盾的外在表現(xiàn)，如果繼續(xù)忽視不管，最終可能會導(dǎo)致社會的不和諧。當(dāng)前由于政 府執(zhí)行力不足而引起大眾普遍關(guān)注的社會問題很多的。 地方政 府 在具 體 政策 執(zhí) 行方面 ， 顯 示 出的 執(zhí) 行力 不 足 帶 來了許 多 影響 社 會安 定 團結(jié) 的因素 ， 我 們不 排 除有 些 地區(qū) 發(fā) 展不平 衡 的原因 ， 但 確 保上級 政 策的 正 確實 行 讓成 果 惠 及人 民 群 眾卻 是 地方 政 府義 不 容辭 的 責(zé)任 ， 特 別 是例 如 義務(wù)教 育 這樣 的 公益 事 業(yè) ， 更當(dāng) 如此。 我國一直實行九年義務(wù)教育制度，義務(wù)教育是國家統(tǒng)一施行的要求所有適齡兒童、 少年必 須 接受 的 教育 ， 是 國家 必 須給予 保 障的 公 益性 事 業(yè) 。 根據(jù) 中 華人 民 共和 國 義務(wù)教 育法第一章第二條規(guī)定，各地區(qū)實施義務(wù)教育，堅決不允許收學(xué)費、雜費。同時國家建 立義務(wù)教 育保 障 機制 ， 大 大的 保 證 了 義 務(wù) 教育 制 度在 各 個地區(qū) 的 實施 。 可 是 在 義 務(wù)教育 階 段， 還是 有 部 分學(xué) 校 在招 收 “ 贊 助 生 ” ，進 行 違規(guī)收 費 ；一 些 地方 以 教育 體 制改 革為 噱頭搞 “ 精英班 ” 等，違法亂收費；部分學(xué)校受升學(xué)壓力影響，為了提高自己學(xué)校的升 學(xué) 率 或 者 擅 自要 求對 畢 業(yè)班 實 行有 償 補課 ， 搞所 謂 的 “ 課后 班 ” ； 部分 學(xué) 校或 老 師 為 迎 合學(xué)生 家 長的要 求 ， 開辦 各 種 “ 特 長班 ” 、 “ 奧 賽班 ” 進 行收費 補 課 ； 部分 學(xué) 校的 學(xué) 工部 門管理不力，濫訂教輔材料，導(dǎo)致學(xué)生購買多套、多版本輔導(dǎo)資料，模擬試題等。其中 不乏以次充好、濫竽充數(shù)的模擬試題，不僅損害學(xué)生利益，也對學(xué)校產(chǎn)生影響；有的學(xué) 校對教 學(xué) 活動 中 出現(xiàn)的 一些 有 償服 務(wù) 和代 辦 事項 ， 不 按 照相關(guān) 的 規(guī)定 執(zhí) 行 ， 強 制 統(tǒng)一向 學(xué)生提供服務(wù)和收費。 我國的 義 務(wù)教 育 法明 確 規(guī)定 ， 義務(wù) 教 育經(jīng) 費 投是 由 國 務(wù) 院和各 級 地方 人 民政 府 根據(jù) 11 職責(zé)范圍一同負擔(dān)，同時各級地方政府要求財政部門在財政預(yù)算中將義務(wù)教育經(jīng)費單 列?，F(xiàn)在網(wǎng)上普遍反映強烈的教育亂收費、上學(xué)難，上學(xué)貴等問題，這當(dāng)中確實有部分 學(xué)校以權(quán)謀私，違規(guī)贏利等原因，但各地方財政部門不夠重視，撥款較少以及地方政府 教育部門監(jiān)管不力也是有很大的關(guān)系。 近 些年 來 ， 我 國 出臺 了 很多 有利于 科 學(xué)社 會 發(fā)展 和 建 設(shè) 我國特 色 社會 主 義的 政 策決 策 ， 每 一 級地 方 政府 在 具體 落 實和 施 行這 些 政 策 決 策 時 ， 由于 能 力水 平 不盡 相 同的 原 因， 其程度 往 往是 不 盡相 同 的 ， 有的 甚 至是 天 壤之別 。 例 如 ， 1978 年我國 決 定實 行 改革 開 放 政策，相對來說，北方的很多省市，在政策下達之后，由于當(dāng)時的特殊歷史原因，以及 各級地 方 政府 的 能力 不 足 ， 沒 有 正確的 落 實和 執(zhí) 行中 央 的政策 ， 逐 漸與 南 方的 省 市差距 加大。而南方的一些省市，例如廣東省，從改革初期就不折不扣的執(zhí)行中央政策。廣東 省采取 實 事求 是 ， 努 力 進取 ， 發(fā)揮 人 民的 主 管能 動 性 和 靈活性 ， 吸引 外 國企 業(yè) 來華 投 資， 形成了很多新興的產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造了很多先進的產(chǎn)業(yè)鏈條，這些舉措在很大程度上促 進了經(jīng) 濟和社 會 的全 面 發(fā)展 ， 通過 廣 東省 的 不懈 努 力使 其 成 為 全國改 革 開 放 和 經(jīng)濟 發(fā) 展的 先 驅(qū) 者。 （二）我國地方政府執(zhí)行力問題的表現(xiàn) 執(zhí)行力 是 政府 組 織進 行 工作 的 生命 力 ， 同 時 也是 經(jīng) 濟 建 設(shè)和構(gòu) 建 和諧 社 會 的 重 要保 證 。 作為 政 府能 力 的 一 個 核心 因 素 ， 政府 執(zhí) 行力 對 保 證 中央政 令 暢 通 具 有十 分 重要 的 作 用，是保證落實上級政策的重中之重。而在當(dāng)前的公共行政領(lǐng)域內(nèi)，由于執(zhí)行力不足而 引起的諸多社會現(xiàn)象的出現(xiàn)，并且因為這些社會現(xiàn)象本身也是多種社會矛盾的直接表 現(xiàn) ， 最終 可 能 導(dǎo) 致 社會 的 不和諧 。 當(dāng) 前公 眾 普遍 關(guān) 注 和 熱議的 問 題大 多 都是 由 政府 執(zhí) 行 力不足 而 引起 的 。 如 果 沒有 較 強的 政 府執(zhí) 行 力 ， 再 好 的 行政改 革 方 案 也 難以 付 諸于 實 踐； 如果沒有較強的政府執(zhí)行力，其他的各項因素能力也許就流于紙上談兵了。 所謂的 選 擇 性 執(zhí) 行是 從 以下 兩 個基 本 點表 現(xiàn) 出來的 ： 首 先 ，某些 行 政管 理 部門 由 于 業(yè)務(wù)水 平 低下 并 且存 在 少數(shù) 干 部公 務(wù) 員能 力 低下 ， 也 有 少數(shù)人 因 為想 要 從中 謀 取自 己 的 利益 ， 或 者是 對 上級 下 達的 策 略理 解 不通 透 ， 導(dǎo) 致 的 不 合理正 確 的 使 用 自己 手 里的 權(quán) 利， 對不同的政策進行歪曲理解， 扭曲執(zhí)行，損害了公眾的基本利益和群眾的基本利益，違 反了 作 為 一個 公 務(wù)員 在 落實 上 級下 達 的策 略 時 所 應(yīng) 該 遵 守的公 平 原則 ， 對國 家 的政 策 造 12 成了損失，影響了政策的正常實行，無法惠及群眾。 性 的 生 搬 硬 套 執(zhí)行 現(xiàn)在我 國 的某 些 地方 政 府執(zhí) 行 人員 ， 一直 存 在著 某 些 人 員不根 據(jù) 自己 單 位和 部 門的 實際情況，在沒有很好的領(lǐng)悟上級的精神，沒有正確的理解中央下達的政策的情況下， 在執(zhí)行任務(wù)的時候，采用生搬硬套，照本宣科的辦法來執(zhí)行，這樣的執(zhí)行方法既缺少自 有的創(chuàng)造性，也缺乏對政策理解 的透徹性。由于我國從古代就有官僚作風(fēng)，封建的官僚 思想還 在影響 著 現(xiàn)在 的 一小 部 分干 部 和政 府 人員 ， 他 們 在這樣 的 思想 作 祟下 ， 在 執(zhí)行政 策的時 候 常常 采 取簡 單 的 ， 機 械 性的方式 ， 他們 表 面 上 嚴格要 求 人們 要 按照 政 策來 落 實 和執(zhí)行 ， 而 在實 際 上效 果 非常 的 不好 ， 像 這 樣的 簡 單 機 械的執(zhí) 行 方法 對 上級 下 達的 政 策 根本無法正確執(zhí)行，即使有點效果，也是收效甚微。比如說在當(dāng)前政府執(zhí)行中，主要還 是以會議貫徹會議，以文件貫徹文件，甚至以會議代替執(zhí)行。在執(zhí)行中個別執(zhí)行人員在 執(zhí)行方法上存在簡單粗暴的現(xiàn)象，在一些執(zhí)行活動中，高高在上，以官自居，且動 不動 就運用公檢法等強制手段，大大降低了政府的執(zhí)行效力。 目前看來 ， 部分 地 方政 府 發(fā)現(xiàn) 上