采礦用地相關政策法律規(guī)定和實踐做法

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二、采礦用地相關政策法律規(guī)定和實踐做法 　?。ㄒ唬┎傻V用地相關政策法律規(guī)定 　　目前，我國對礦業(yè)用地沒有專門的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進行規(guī)定。涉及礦業(yè)用地的相關規(guī)定散見于《物權法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》及相關的政策文件之中，主要包括以下內容： 　　1.采礦用地屬于建設用地范疇，按建設用地進行審查報批 　　根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，采礦用地屬于建設用地。因此，礦山企業(yè)在申請取得采礦用地時，必須按照取得建設用地的程序進行審查報批，必須履行相應的建設用地審批程序。涉及占用農民集體所有土地的，還須由國家進行征收，履行法律規(guī)定的土地征收相關程序。 　　2.明確建設用地有償取得，但能源用地可以劃撥方式取得 　　根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實施條例》規(guī)定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得。但是，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地經縣級以上人民政府依法批準的，可以劃撥方式取得。根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設施用地、煤炭設施用地、電力設施用地等。 　　3.實行重要地區(qū)限制采礦制度和重要礦床不得壓覆原則 　　礦產資源的開采尤其是地下礦產資源的開采，將對開采地周邊的地理、環(huán)境產生較大影響，因此，國家規(guī)定了重要地區(qū)限制采礦的制度。如根據(jù)《礦產資源法》第二十條規(guī)定，非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在港口、機場、國防工程設施圈定的地區(qū)以內，不得在重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設施、城鎮(zhèn)市政工程設施附近一定距離以內，不得在鐵路、重要公路兩側一定距離以內，不得在國家劃定的自然保護區(qū)、重要景區(qū)以及國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產資源。 　　同時，為了促進礦產資源的開采利用，《礦產資源法》第三十三條做出了重要礦床不得壓覆的規(guī)定。 　　4.采礦用地權利人必須依法履行土地復墾義務 　　根據(jù)《土地管理法》、《土地復墾規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，因從事開采礦產資源、燒制磚瓦等生產建設，由于挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，造成土地破壞的企業(yè)和個人應當按照國家有關規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。 　　為保證土地復墾的履行，國家先后發(fā)布相關政策規(guī)定明確土地復墾應堅持“誰破壞、誰復墾”的原則。國土資源部《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2007〕81號），明確了土地復墾方案編制及評審的內容和要求。在實現(xiàn)耕地占補平衡和土地復墾的實施中，國家鼓勵企業(yè)充分利用原有國有廢棄地。國土資源部1999年發(fā)布的《關于土地開發(fā)整理工作有關問題的通知》（國土資發(fā)〔1999〕358號）規(guī)定，國有工礦企業(yè)可以復墾原有國有廢棄地增加的數(shù)量和質量相當?shù)母?，置換因生產被破壞的農村集體耕地。 　?。ǘ﹪覍Σ傻V用地的特殊政策和做法 　　1.簡化報批程序，提高報批效率 　　為改進單獨選址建設項目用地報批周期長、報批材料復雜等問題，提高審查報批工作效率，依法及時保障包括采礦用地在內的各項建設用地，適應經濟平穩(wěn)較快發(fā)展需要，根據(jù)《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）文件精神，國土資源部發(fā)布的《國土資源部關于改進報國務院批準單獨選址建設項目用地審查報批工作的通知》（國土資發(fā)〔2009〕8號），就如何加快建設項目用地報批前期工作、如何及時呈報建設項目用地、如何認真開展建設項目用地論證以及如何簡化建設項目用地報批材料、明確建設項目用地審查責任等進行了明確規(guī)定。這在優(yōu)化審查報批程序的基礎上，大大簡化了審查材料的報批程序。 　　2.允許能源建設項目先行用地 　　為保障我國的能源安全，在確保其及時用地上，國家自1999年以來就給予了相應的政策支持。國土資源部在對原國家石油和化學工業(yè)局的《關于石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設施建設用地的復函》（國土資函〔1999〕219號）中要求，各級人民政府土地行政主管部門對石油天然氣生產所需要的各項建設用地供應依法予以保障，并允許石油天然氣行業(yè)鉆井及配套設施建設用地可先由所在地縣級人民政府土地行政主管部門按臨時用地批準使用。石油天然氣生產企業(yè)于每季度末再將所需鉆井及配套設施建設用地進行匯總、依法報批。2009年國土資源部發(fā)布的《關于改進報國務院批準單獨選址建設項目用地審查報批工作的通知》（國土資發(fā)〔2009〕8號）中也規(guī)定，對通過部用地預審的能源建設項目，可以在用地正式報批前由省級國土資源管理部門向國土資源部提出先行用地申請，在半年內正式報批用地。通過允許能源生產建設項目用地的先行使用，滿足了我國能源生產對土地的緊迫需求。 　　3.協(xié)調解決能源建設項目遺留用地問題 　　由于受建設用地指標、規(guī)劃修編等因素的影響，能源建設項目用地的審查報批存在大量的積壓，尤其是一些國家大型工程項目。為了盡快解決這些遺留問題，促進能源安全、生產穩(wěn)定，國土資源部專門就石油天然氣鉆井及配套設施建設遺留用地、西氣東輸二線工程用地等組織召開了協(xié)調會，并發(fā)函明確這些遺留用地的報批工作。 　?。ㄈ╅_展采礦用地方式改革試點 　　為創(chuàng)新采礦用地管理方式，推進采礦用地管理制度改革，按照黨的十七屆三中全會決定關于深化農村土地管理制度改革的精神，本著既保障礦山企業(yè)用地，又嚴格保護耕地、維護農民土地權益的原則，國土資源部通過《關于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關問題的批復》（國土資函[2005]439號），同意在廣西平果鋁土礦設立采礦用地供地方式改革試點，探索將原來先征收后出讓的方式改革為以臨時用地的方式供地。 　　三、當前礦業(yè)用地管理中存在的主要問題 　?。ㄒ唬┑V產資源規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在不協(xié)調之處 　　主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是由于重視程度不同、編制不同步，兩個規(guī)劃的規(guī)劃期限不一致，導致一些新探明礦床的采礦項目未能列入土地利用規(guī)劃之中，后期項目用地審批缺乏規(guī)劃依據(jù)；二是兩個規(guī)劃之間的銜接只是用地數(shù)量上的銜接，空間預留得不到保證，企業(yè)未必能獲取到其所需的采礦用地；三是各級土地利用規(guī)劃的編制過程中未能充分考慮企業(yè)特點及其未來用地需求，導致企業(yè)建設用地指標不足，部分企業(yè)申請取得采礦用地時，時常需要進行土地利用總體規(guī)劃修編，不僅要占用有限的建設用地指標和耕地指標，而且延長了辦理用地時間，增加了企業(yè)負擔。 　?。ǘ┑V業(yè)權與礦業(yè)用地使用權設置上存在沖突 　　根據(jù)我國法律規(guī)定，取得礦業(yè)權并不當然地取得礦業(yè)權范圍內的土地所有權或使用權。同樣，擁有土地所有權或使用權也并不當然擁有其土地范圍內的礦產資源所有權或礦業(yè)權。這樣，在當前法律設置上，二者之間便產生了沖突。依附在集體土地上的礦業(yè)權如何取得礦業(yè)用地，礦業(yè)權人如何協(xié)調與土地所有者之間的關系，如何達成征地補償協(xié)議等均成了難題。實踐中甚至出現(xiàn)過通過招標、拍賣取得礦業(yè)權后，因地上物的補償達不成協(xié)議，礦業(yè)權人就無法行使權利而不得不退出的情況。目前的《土地管理法》、《礦產資源法》等法律均沒有對此問題做出規(guī)定。這就難免出現(xiàn)取得礦業(yè)權卻得不到礦業(yè)用地的尷尬局面。 　　另外，礦業(yè)權與礦業(yè)用地使用權分立也帶來程序上的沖突。礦業(yè)權和土地使用權的審批機構如何進行協(xié)調，也是一個難題。 　　（三）先征收再出讓取得采礦用地的方式存在弊端 　　根據(jù)《土地管理法》和《劃撥用地目錄》規(guī)定，對新增的采礦用地，凡不符合劃撥取得條件的，都應該以出讓方式取得。隨著土地有償使用制度改革的不斷推進以及《劃撥用地目錄》的修改，出讓方式將逐步成為新增采礦用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出讓的取得方式，不考慮不同礦種開發(fā)的特點，將存在較多的弊端：首先是不利于土地的節(jié)約集約利用；其次是不利于充分保障農民利益；第三是加重了管理部門及企業(yè)的負擔；另一方面也可能表現(xiàn)為辦理用地手續(xù)上的工作負擔。 　?。ㄋ模┱鞯毓ぷ髅芡怀?，采礦用地爭議的裁決機制欠缺 　　近年來，隨著土地有償使用的推進，采礦用地在取得上以出讓為主，因采礦用地發(fā)生的土地征收逐年增多，產生的問題也較多，矛盾相對突出，主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：一是農用地升值增加了征地成本和難度；二是補償標準不一，容易引發(fā)糾紛和矛盾；三是補償安置方式單一，被征（用）地群眾安置途徑有限；四是采礦用地的征地裁決機制缺失，征地糾紛難解決。 　?。ㄎ澹┩恋貜蛪ü芾泶嬖诒∪醐h(huán)節(jié) 　　采礦用地在采礦過程中和礦區(qū)（段）閉坑后，會形成大量閑置、無法利用的廢棄土地（采空區(qū)）。推進采礦廢棄地土地復墾和礦山地質環(huán)境恢復治理，是加強土地節(jié)約集約利用、促進耕地保護的一項重要工作。但是采礦用地的土地復墾管理還存在薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為：一是土地復墾保證金制度有待全面建立；二是復墾費的列支途徑及標準不甚合理；三是土地復墾落實不到位。由于復墾驗收不夠嚴格，有的臨時用地方式取得的采場用地，土地復墾中生物復墾由被臨時用地村民小組完成，但在資金投入和復墾質量上難于控制和保證。 　?。┎傻V用地的退出機制需要進一步健全 　　礦業(yè)企業(yè)采礦完成復墾后，土地就閑置在企業(yè)手中。尤其是通過出讓方式獲得的土地，經過短短幾年的生產周期，就成為閑置用地。雖然國土資源部《關于土地開發(fā)整理工作有關問題的通知》(國土資發(fā)〔1999〕358號)明確規(guī)定，在征得農村集體經濟組織同意，并經縣級以上土地行政主管部門批準，國有工礦企業(yè)可以用復墾原有國有廢棄地增加的數(shù)量和質量相當?shù)母?，置換因生產被破壞的農村集體耕地，原土地權屬相應轉移。置換后，被破壞的集體耕地屬國家所有，不再征用，也不占當年建設占用耕地計劃指標。但在實踐操作中，由于種種原因，該政策沒有得到有效的實施，許多礦業(yè)企業(yè)復墾好的礦業(yè)用地無法進行置換或者退還給政府。實踐中，經常出現(xiàn)有的礦業(yè)企業(yè)一方面出資請農民在復墾的土地上進行耕作，另外一方面缺乏新的建設用地指標的情形。 　　四、進一步推進礦業(yè)用地管理制度改革的建議 　　推進礦業(yè)用地管理制度改革，既是滿足礦山企業(yè)正常用地需求、保障礦產資源開發(fā)秩序的重要措施，也是嚴格規(guī)范土地管理、促進土地節(jié)約集約利用的有力手段。當前，一方面應在現(xiàn)有法律制度基礎上，不斷強化和規(guī)范礦業(yè)用地管理；另一方面應抓住當前土地管理制度改革和相關法律修改的時機，大力推進礦業(yè)用地管理制度改革，從根本上解決礦業(yè)用地存在的問題。 　?。ㄒ唬┏浞职l(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調作用 　　一是加強礦產資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調。不同于城市用地及其他工業(yè)用地，礦業(yè)用地主要取決于礦產資源的儲存位置和生產規(guī)模及加工方式。對大型礦山、重點礦山礦業(yè)用地要與土地利用規(guī)劃充分銜接，列入土地利用總體規(guī)劃建設用地范圍，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，保障礦產資源開發(fā)用地的需求，減少礦業(yè)用地審批程序，縮短采礦取得土地的周期。 　　二是做好礦產資源規(guī)劃與土地復墾，林地、草原、環(huán)境保護等規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調，保障礦業(yè)用地依法及時取得。 　　三是要繼續(xù)保障國家、省級重點項目的礦山企業(yè)用地，在實行建設用地計劃指標分年度下達的管理模式下，對屬于國家、省級重點項目的礦山企業(yè)用地，繼續(xù)加大建設用地指標的保障力度，由國土資源部和省級政府直接下達建設用地指標，避免因為地方建設用地指標不足，導致礦山企業(yè)無地可用的現(xiàn)象。 　　（二）進一步完善礦業(yè)用地的審批登記制度 　　雖然我國法律規(guī)定探礦要辦理臨時用地手續(xù)，采礦要按照建設用地的要求辦理審批、登記手續(xù)，但很多礦業(yè)權人認為，取得礦業(yè)權自然而然就取得了礦業(yè)用地的使用權，因而不去辦理用地審批登記手續(xù)。這就導致礦業(yè)用地矛盾和爭議大量存在。進一步完善和落實礦業(yè)用地審批登記制度，一方面有利于加強礦業(yè)用地管理，規(guī)范礦業(yè)用地取得的程序；另一方面有利于明確礦業(yè)權人的土地權利，減少礦業(yè)用地的爭議。 　　一是加大采礦用地手續(xù)的審批和登記管理力度。改變礦業(yè)用地管理作為土地管理薄弱環(huán)節(jié)的局面，進一步加強礦業(yè)用地的管理力度，落實現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的相關規(guī)定，采礦占用土地的必須依法辦理用地審批、登記手續(xù)。 　　二是進一步簡化用地報批程序，精簡報批要件，縮短用地審批時限。要在嚴格保護耕地和保障農民利益的前提下，按照改革土地管理方式以及土地管理促進經濟社會發(fā)展的原則，合理簡化用地報批程序，合并重復的報批文件，杜絕用地審批中的搭車行為，明確審批各個環(huán)節(jié)的時限，保證礦山企業(yè)及時取得礦業(yè)用地。 　　三是做好礦業(yè)用地中土地征收的補償工作。礦業(yè)用地涉及征收農民集體土地的，必須嚴格按照征地管理的相關規(guī)定，足額及時發(fā)放征地補償費用，做好被征地農民的社會保障，妥善安置被征地農民，嚴格征地程序，積極穩(wěn)妥做好土地征收工作，保證農民生活水平不降低、長遠生計有保障。 　　四是加大采礦違法用地的查處力度。針對礦業(yè)用地中違法用地較多的情形，加強土地監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)違法用地行為，堅決打擊礦業(yè)用地中“以租代征”的現(xiàn)象，依法嚴肅查處礦山企業(yè)違法用地行為。建立部門聯(lián)動機制，例如采礦企業(yè)沒有辦理合法用地手續(xù)的，有關部門應當據(jù)此不予辦理供地手續(xù)等。 　?。ㄈ┐_立礦業(yè)用地有償使用土地制度 　　近幾年公布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）和黨的十七屆三中全會的決定中都要求推進土地有償使用制度改革，縮小劃撥用地范圍，經營性基礎設施用地逐步實行有償使用。《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》中明確規(guī)定除軍事、社會保障性住房和特殊用地可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，其他用地都要實行有償使用?？梢钥闯觯瑢⒌V業(yè)用地從劃撥用地范圍剝離出來，全部實行有償使用是必然的。礦業(yè)用地有償使用不但有利于保護耕地，有利于提高土地資源和礦產資源節(jié)約集約利用和開采水平，同時也有利于明確礦業(yè)權人的土地使用權，有利于保護礦業(yè)權人的土地使用權益。 　　采礦用地實行有償使用，按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的規(guī)定》（國土資源部令第39號）的相關規(guī)定，不屬于必須以招標拍賣掛牌方式出讓的范圍，可以協(xié)議出讓的方式供地。礦山企業(yè)通過與出讓土地的市縣人民政府簽訂國有土地出讓合同，支付土地出讓金，取得國有土地使用權。至于協(xié)議方式取得礦業(yè)用地的價格，應當結合地區(qū)、區(qū)位、地類、用地期限、利用方式、可恢復原用途的程度等因素，適當考慮礦業(yè)開發(fā)的經濟效益、企業(yè)對土地成本的承受能力等，參照工業(yè)用地最低價標準給予礦業(yè)用地合理的優(yōu)惠政策，建立礦山企業(yè)以協(xié)議方式取得國有土地使用權的定價機制。 　?。ㄋ模┎粩嗤晟频V業(yè)用地的土地復墾制度 　　近年來，很多礦山企業(yè)非常重視土地復墾，通過提高技術水平、完善管理制度，創(chuàng)造出了非常好的礦業(yè)用地復墾案例和經驗。但礦業(yè)用地的土地復墾還有很大的潛力。 　　一是應切實做好土地復墾方案的編報。采礦企業(yè)應當按照要求編制土地復墾方案，通過評審的土地復墾方案作為用地申請申報材料之一。 　　二是應明確土地復墾實施主體。按照“誰破壞、誰復墾”的原則，采礦企業(yè)是土地復墾的義務主體，應當依據(jù)審查通過的土地復墾方案，按照土地復墾技術和土地復墾驗收標準實施土地復墾。 　　三是嚴格執(zhí)行復墾驗收標準。土地復墾完成后，企業(yè)應當向國土資源主管部門申請驗收。國土資源主管部門應當會同相關部門，依據(jù)土地復墾驗收標準進行嚴格驗收。 　　四是建立以土地復墾為主要內容的礦山地質環(huán)境治理恢復保證金。建立土地復墾保證金是采礦企業(yè)履行法定義務，能夠按照標準及時復墾土地的重要保障，但《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》（國土資源部令第44號）中已經建立礦山地質環(huán)境恢復治理保證金，再收取土地復墾保證金屬于重復收費。建議在礦山地質環(huán)境恢復治理保證金中明確土地復墾內容即可。 　?。ㄎ澹┩七M征地補償安置爭議協(xié)調裁決制度的落實 　　征地補償安置爭議協(xié)調裁決制度是《土地管理法實施條例》確定的制度。2004年國務院28號文件中再次提出“加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益”。當前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，土地、礦產資源供需矛盾突出。在礦產資源開發(fā)過程中，由于礦產資源開發(fā)帶來的巨大利益和征收農民集體土地給予的補償造成的反差，以及采礦造成的環(huán)境破壞等因素，礦地矛盾也較為尖銳。在礦業(yè)用地征收中實行征地補償安置爭議的協(xié)調裁決機制，是化解征地實施中的矛盾和糾紛、保護被征地農民和礦山企業(yè)合法利益的有效途徑，是構建和諧礦區(qū)的有力舉措。