《公共管理學(xué)》陳振明版第二章

《《公共管理學(xué)》陳振明版第二章》由會員分享，可在線閱讀，更多相關(guān)《《公共管理學(xué)》陳振明版第二章（7頁珍藏版）》請在裝配圖網(wǎng)上搜索。

1、 ?? 第二章 公共組織理論 1、組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。 ——組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征 2、公共組織：廣義上指以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。 狹義上僅指國家機關(guān)組織。 3、公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁，表1－1，了解就好）。 4、公共組織的類型 （1）按財務(wù)－會計標(biāo)準(zhǔn)劃分（有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督）：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、 宗教組織、慈善組織、基金會。 （

2、2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。 A、強制型公共組織：政府部門。 根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實行強制性管理。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理 B、半強制型公共組織： 更多依靠市場手段而非行政手段。其強制性是可對抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會――起訴；消費者權(quán)益保障委員會；各種行業(yè)協(xié)會等。 C、非強制性公共組織：非強制性與服務(wù)性。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團體、各種咨詢服務(wù)機構(gòu)。 （3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。 A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的首要價值。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要

3、素。 特點：①組織具有四個基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域。 ②對于每個組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 ③行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。 ④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。 ⑤行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構(gòu)。 ⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分。 B、官僚模型：其基礎(chǔ)是馬克斯.韋伯創(chuàng)立的官僚理論。理性――合法權(quán)威。認(rèn)為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。 特點：①基于職能專業(yè)化的勞動分工。 ②有明確的職權(quán)等級制。 ③有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制

4、度。 ④有處理工作的程序系統(tǒng)。 ⑤人與人之間關(guān)系的非人格化。 ⑥雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。 C、第三部門行政模型：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用。 特點：①公共事務(wù)由多人的董事會或委員會進行管理； ②“代理人”政府； ③不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同； ④不是孤立地處理公共事務(wù)。 5、公共組織的構(gòu)成要素：組織人員、組織目標(biāo)、職能范圍、機構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、規(guī)章制度、團體意識、組織設(shè)計、支持硬件、技術(shù)與信息。 ６、管理層次和管理幅度（二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系） 管理層次指公共組織內(nèi)部縱向的等級數(shù) 推薦精選

5、 管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。 A、“尖形結(jié)構(gòu)”――管理層次多、管理幅度小 （１）?優(yōu)點：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。 （２） 缺點：容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。 B、“扁形結(jié)構(gòu)”――管理層次少、管理幅度大 （１）?優(yōu)點：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。 （２） 缺點：相對松散，集體行動難度大。 ７、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式：直線結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、直線－職能結(jié)構(gòu)、矩陣結(jié)構(gòu)、旁系結(jié)構(gòu) 8、我國政府組織的結(jié)構(gòu) （1）縱向結(jié)構(gòu)

6、：宏觀――中央層次；地方行政組織的層次 ?????????????? 微觀――行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系 （2）橫向結(jié)構(gòu)：決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門 ???? 9、行政組織體制的基本類型 A、根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員會制。 （1）首長制：又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 缺點：①行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。 ②首

7、長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。 （2）委員會制：又稱合議制。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 缺點：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。 B、根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級制和職能制。 （1）層級制：又稱分級制。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 優(yōu)點：①組織系

8、統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)。 ②權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 缺點：①上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。 ②缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。 ③各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。 （2）職能制：又稱分職制。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。 缺點：分工單位無力進行全局直轄市，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 C、根據(jù)行政權(quán)力的使用特點可分

9、為集權(quán)制和分權(quán)制。 （1）集權(quán)制：指行政權(quán)力集中在上級機關(guān)，下級機關(guān)公有有限的權(quán)，須依靠上級機關(guān)的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 缺點：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務(wù)，機關(guān)及個人也容易導(dǎo)致獨裁和長官意志。 （2）分權(quán)制：指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 推薦精選 ②各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。

10、③可防止上級組織和個人的獨斷行。 缺點：①權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。 ②下級組織機關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 D、根據(jù)行政組織中同一各部門所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。 （1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。 缺點：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊

11、的工作作風(fēng)。 （2）分離制：又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：行政機關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。 缺點：機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個別部門的獨自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。 10、權(quán)力的來源：縱向權(quán)力來源，橫向權(quán)力來源 （１）對組織高層管理者而言，權(quán)力來源于：正式的職位、所控制的資源、對決策前提和信息的控制、居于組織中心位置 （２）中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源：取決于組織設(shè)計時對他們的定位——具體任務(wù)和組織網(wǎng)絡(luò)的相互作用 （３）低層成員：個人資源、

12、職位資源 11、權(quán)力的運行 （１）自上而下的權(quán)力運行：控制下屬 （2） 自下而上的權(quán)力運行：控制上級 （3） 橫向權(quán)力運行：控制處在左右的同級部門或成員 12、組織授權(quán)包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。授權(quán)有乎于提高組織效能，增強下屬的工作積極性、主動性和適應(yīng)性，增強組織活力。但由于上級組織或高級管理者們害怕失去權(quán)力后自己地位受到影響而使授權(quán)面臨很大障礙。 13、組織沖突：指組織間行為的“不合轍” （１）目標(biāo)與顧客的沖突：當(dāng)目標(biāo)導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素也會產(chǎn)生沖突。 （２）功能與領(lǐng)域的沖突：如，中央要求對其在地方的下屬部門加強管理，但

13、地方則希望對其實行屬地管理。即“條條”與“塊塊”的沖突突。 （３）目標(biāo)間的沖突：組織目標(biāo)的每次變動、不同組織的目標(biāo)發(fā)生交叉時易發(fā)生。 14、組織協(xié)調(diào) A、水平協(xié)調(diào)：組織間水平方向上的合作 （1）利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達成協(xié)議，以明確相互間的邊界 （2）在共同參與的領(lǐng)域，成立諸如機構(gòu)間委員會這樣的組織進行協(xié)調(diào)，推動合作 （3）根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)原則，指定某個機構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動 （4）建立一定的決策程序，使利益相關(guān)組織都有機會對其中任何組織的提議進行審議 B、垂直協(xié)調(diào)：領(lǐng)先組織的等級權(quán)威，上級對下級組織的協(xié)調(diào)。但是在同一層次組織數(shù)量眾多時，范圍超出上級的仲裁能力，而且每個

14、組織副局長 其共同上級的溝通將大大下降 15、（1）公共組織的生態(tài)環(huán)境：主要指組織運行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時也包括存在于組織之外的中介環(huán)境。 （2）公共組織環(huán)境：指公共組織身外所有能夠直接或間接對組織的存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 推薦精選 16、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素 （1）政治環(huán)境：對公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。其基本要素包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機構(gòu)、政黨制度、公共政策。 （2）經(jīng)濟環(huán)境:對公共組織動機和行為有重要決定作用。其基本要素包括經(jīng)濟體制、經(jīng)濟利益、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 （3）文化環(huán)境: 文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組

15、織的影響相對政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境而言較遲緩,但是作用時間更長,組織變革必須在文化延續(xù)過程中進行。包括認(rèn)知、價值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)。 （4）技術(shù)環(huán)境：制約著組織管理和活動方式方法。包括經(jīng)驗技術(shù)、實體技術(shù)、知識技術(shù)。 17、組織變革趨勢（從三個方面展開） （１）著眼于知識經(jīng)濟時代組織特征及內(nèi)部個體作用的變化 （２）著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。“無縫隙組織論”、“網(wǎng)絡(luò)組織論”、“虛擬組織論” （３）著眼于組織功能的變化 第三章、政府間關(guān)系 1、政府間關(guān)系指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府

16、之間的關(guān)系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級政府之間的關(guān)系。 2、我國政府間關(guān)系研究的不足 （1）主要限于中央與地方關(guān)系的研究，政府間其他脈絡(luò)關(guān)系關(guān)注少（橫向、交叉） （2）側(cè)重經(jīng)濟關(guān)系，對政府間的政治與行政關(guān)系分析少 （3）分析方法以實證研究為主，理論分析不足，模式分析仍是一個空白 3、政府間關(guān)系研究的途徑 （1）傳統(tǒng)的中央控制模式： ①中央政府掌控一切，它從等級制的頂端對政府體系進行管理，而不是著眼于整個體系； ②地方政府在等級制體系中是被控制的，而不是自控制的，是依賴性而非自治的――“自上而下”的分析視角 （2）地方自治模式：源自世界性的地方

17、分權(quán)潮流。強調(diào)的是高度的地方分權(quán)與自主治理，而不是中央的控制與影響。中央政府要對地方給予更多的關(guān)注，并為其提供更多的資源――“自下而上”的分析視角 （3）網(wǎng)絡(luò)模式。 A、網(wǎng)絡(luò)的三個基本內(nèi)容: ①網(wǎng)絡(luò)由各種各樣的行動者構(gòu)成，每個行動者都有自己的目標(biāo)，且在地位上是平等的。 ②網(wǎng)絡(luò)因為行動者之間的相互依賴而存在。 ③網(wǎng)絡(luò)行動者采取合作的策略活動來實現(xiàn)自己的目標(biāo)。 B、特征：①行動者的多樣性與等級制色彩的弱化。 ②相互依賴與分權(quán)――討價還價、相互妥協(xié)。 ③策略活動與合作――使障礙最小化。 總之，網(wǎng)絡(luò)模式下的政府間關(guān)系要求一體化的程度以弱化等級色彩，要求政府間的分權(quán)以提高地方的自主性，要

18、求政府間彼此合作以實現(xiàn)各方的共贏。 推薦精選 4、西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢――網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn) （1）政府間關(guān)系等級制色彩的弱化:一是大都市區(qū)管轄單位的碎片化；二是城市地位上升改變了城市與州和聯(lián)邦關(guān)系。 （2）中央與地方的分權(quán)傾向：增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。 （3）地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍：尋求合作，追求更大利益。 5、中國政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式——等級控制模式下，政府間關(guān)系特征如下： （１）政府間的結(jié)合構(gòu)造上，主要體現(xiàn)為層級隸屬關(guān)系――金字塔：中央與地方職能高度一致，無明顯分工。 （２）在

19、政府間的權(quán)力分配上，實行中央高度集權(quán)。 ①財政管理體制中：中央集中絕大部分財政資金，完全控制地方預(yù)算資金使用范圍和方向。 ②事務(wù)管理權(quán)限：命令和執(zhí)行、控制與被控制。 ③干部管理權(quán)限：中央對地方干部的任免、提拔、審查和懲處進行全面管理和控制。 （３）在政府間的橫向關(guān)系上――阻隔多而聯(lián)系少。 ①缺乏合作的內(nèi)在動力與需求，“條條管理”排擠“塊塊管理”。 ②缺乏合作的物質(zhì)基礎(chǔ)，地方政府缺乏資源控制在中央各部門。 6、中國政府間關(guān)系的新近發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式 A、政府間關(guān)系等級制結(jié)構(gòu)的變化 （１）準(zhǔn)層級大大減少――為政府間組織結(jié)構(gòu)的扁平化奠定基礎(chǔ)，密切各級政府間的直接聯(lián)系 （２）城市尤

20、其是中心城市的發(fā)展對等級制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響 中心城市：指在經(jīng)濟上有著重要地位起著特別重要的作用，具有強大的吸引能力、輻射能力和綜合服務(wù)能力的城市。 ①計劃單列的實行及副省級市的確立，對政府間關(guān)系的等級制的影響不僅改變了副省級市在政府行政體系中的地位，而且改變了中央政府與城市政府的關(guān)系：經(jīng)濟管理上，中央與副省級市的關(guān)系是直接的。但在行政指導(dǎo)和監(jiān)督上，中央與副省級市的關(guān)系是間接的，須通過省政府。所以中央、省、副省級市三者由單一垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)椴坏冗叺娜顷P(guān)系。 ②“市管縣”體制的影響?！笆泄芸h”――就是用地級市管轄原來屬于地區(qū)管轄的縣，其實質(zhì)是，一方面把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，同時

21、又是將派出機關(guān)地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭】h之間的一級政權(quán)，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化和行政一體化的兩個過程同步進行的結(jié)果。 a、主要有三種模式 ①“地市合并型”。具有相當(dāng)經(jīng)濟實力的省轄地級市與地區(qū)行政公署合并，用市政府取代原來的行政公署，實行市管縣。 ②“升級合并型”。將一般的縣級市升格為地級市，實行市管縣。 ③“縣改市型”。將新設(shè)的縣改市升格為地級市，實行市管縣。 b、?目的：①解決城鄉(xiāng)分割問題，城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治。 ②解決條塊分割問題，促使城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟區(qū)保持一致。 c、?積極意義：①在地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的互補與聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化。 ②在地方行政體制發(fā)展上，

22、加強了省、市、縣之間的聯(lián)系，使市、縣兩級政府的職能都有所擴展。 d、?對等級制的影響：①轄縣市政府職權(quán)的擴大與獨立性的明顯加強，對省政府的利益和管理權(quán)限形成了挑戰(zhàn)。 ②“市管縣”體制使縣與市的關(guān)系由平等變成隸屬。 B、地方分權(quán)改革 （１）?中央與地方經(jīng)濟關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力下放――“簡政放權(quán)”、“放權(quán)讓利”。 ①在財政權(quán)力方面，逐步擴大地方財政自主權(quán)――分稅制 推薦精選 ②在經(jīng)濟管理權(quán)限方面，中央將其下放到地方政府。 （２）?中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中的地方擴權(quán)：行政管理權(quán)限、干部人事制度、行政領(lǐng)導(dǎo)體制。 C、橫向聯(lián)系的擴展：改革前，企業(yè)與地方政府缺乏追求地區(qū)比較利益與發(fā)展

23、地方經(jīng)濟的熱情，地區(qū)經(jīng)濟與國民經(jīng)濟缺乏活力。 （１）地方政府橫向聯(lián)系的類型：省區(qū)間的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)、省區(qū)毗鄰地區(qū)的合作、省區(qū)內(nèi)合作、城市經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。 （２）地方政府橫向聯(lián)系的典型案例：西南協(xié)調(diào)會、金三角區(qū)。 （３）地方橫向聯(lián)系對政府間關(guān)系的影響：①增加了地方政府之間的相互依賴性。 ②中央與地方的博弈格局由一對一為主轉(zhuǎn)向以一對聯(lián)合體的博弈為主。 7、我國政府間關(guān)系的進一步調(diào)整 （1）必然性：信息技術(shù)的迅猛發(fā)展、民主意識的強烈覺醒和市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求，使得傳統(tǒng)的等級制模式的政府間關(guān)系已很難適應(yīng)新的變化要求。 （2）措施。①簡化政府組織間的層級結(jié)構(gòu)――有步驟地向三級制乃至二級制過渡。②地方合理的分權(quán)――財政、人事以及事務(wù)管理權(quán)限。③加強橫向合作――“上有政策、下有對策”及地方保護主義問題的解決。 （3）走向一種網(wǎng)絡(luò)模式的中國政府間關(guān)系：以扁平化的組織結(jié)構(gòu)、政府間的分權(quán)與相互合作為特征。 （注：可編輯下載，若有不當(dāng)之處，請指正，謝謝!） 推薦精選