治療城市政府的“過(guò)度管理癥”.doc

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治療城市政府的“過(guò)度管理癥” 作者：中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍 來(lái)源：南方周末 　　各地政府必須從“全能政府”的觀念中徹底解放出來(lái)，放松管制，給人民以充分的人身自由和經(jīng)濟(jì)自由 　　 最近云南城管執(zhí)法沖突發(fā)生群體事件，暴力執(zhí)法又一次進(jìn)入人們視線。只要執(zhí)法方式不改，這種事件就會(huì)不斷上演。一定要終結(jié)現(xiàn)行的城管制度，變城管執(zhí)法為城管服務(wù)，城市才會(huì)和諧。 　　在當(dāng)前中國(guó)城市化過(guò)程中，現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)小攤販有極強(qiáng)的需求。記得1990年代初，北京夏天有很多地?cái)偽鞴蠑?，老百姓晚上熱，出門(mén)抱一個(gè)西瓜吃起來(lái)解暑。這是一種多好的良性循環(huán)——老百姓可以隨時(shí)方便地買(mǎi)到便宜的瓜，又大大地剌激了消費(fèi)；小瓜攤主依此得以謀生，一個(gè)夏天的生意足可賺足一年的錢(qián)，而瓜農(nóng)的瓜不愁沒(méi)有出路。居民需要小販，小販需要生活。兩利的事，政府就不需要？城市是人民的城市，不是政府的城市。政府怎么管理一個(gè)現(xiàn)代化的城市？ 　　傳統(tǒng)的“萬(wàn)能政府”，總想無(wú)所不“關(guān)心”，習(xí)慣把它的意志強(qiáng)加給人民。面對(duì)日益現(xiàn)代化的城市，管理者不但給大街上每個(gè)地方劃上了線，而且喜歡設(shè)滿(mǎn)柵欄，把很多路口都堵死，使很多道路使用率降低。城市交通“秩序”似乎有了，但由于沒(méi)有一定的靈活性，擁堵加劇了。 　　管理者把居民小區(qū)的管理權(quán)授給了物業(yè)管理者或居委會(huì)，小區(qū)管理者于是把小區(qū)都封閉起來(lái)，汽車(chē)進(jìn)出收費(fèi)。盡管停車(chē)占用的都是公共道路或人行通道，甚至樓門(mén)出口。管理者也對(duì)收廢品的收攤位費(fèi)，出租地下室和垃圾道。國(guó)外的城市是以樓為單位進(jìn)行管理，中國(guó)的城市小區(qū)都成了一個(gè)個(gè)堡壘，城市的血脈淤塞了。 　　還有不斷引起質(zhì)疑的出租車(chē)管理。本可以個(gè)體運(yùn)營(yíng)，但政府不愿“個(gè)體”出租，把管理權(quán)授給了“公司”。那些“公司”卻盤(pán)剝司機(jī)，引起罷運(yùn)和輿論指責(zé)。政府為何還要維護(hù)這種“有組織”的管理？ 　　正是由于這些過(guò)度的管理理念，催生了各種不合理的管理制度，因而制造了一批社會(huì)矛盾。城管是這些矛盾最突出的反映。 　　城市肉搏戰(zhàn) 　　“城管來(lái)啦！”路邊的小攤主如驚弓之鳥(niǎo)，推著車(chē)或卷起商品四散奔逃。這已成城市典型一幕。自十多年前城管綜合執(zhí)法隊(duì)成立，城管暴力執(zhí)法的報(bào)道不斷，城管把現(xiàn)代化過(guò)程中的城市變成了新的戰(zhàn)場(chǎng)，城管隊(duì)員與那些在城市邊緣生活的小販進(jìn)行了一場(chǎng)場(chǎng)肉搏戰(zhàn)。 　　2009年4月，一篇名為“驚爆！城管操作實(shí)戰(zhàn)手冊(cè)”的帖子現(xiàn)身天涯社區(qū)，該書(shū)是北京城管局培訓(xùn)教材，由城管培訓(xùn)“課題研發(fā)組”編寫(xiě)?！袄兹恕钡氖?，在“反暴力抗法的局部動(dòng)作”一節(jié)中，該書(shū)教導(dǎo)城管隊(duì)員如何做到“以暴制暴”時(shí)不留下把柄：注意要使相對(duì)人的臉上不見(jiàn)血，身上不見(jiàn)傷，周?chē)灰?jiàn)人……該書(shū)還教導(dǎo)城管隊(duì)員要“意無(wú)雜念”，不要考慮自己會(huì)不會(huì)把相對(duì)人弄傷。 　　這種教材的披露說(shuō)明，城管的暴力執(zhí)法不是偶然行為。更不可理喻的是，這種有組織的暴力被披露后，沒(méi)有政府部門(mén)出來(lái)對(duì)有關(guān)人員追究責(zé)任。 　　可疑的“現(xiàn)代化”觀念 　　不知什么時(shí)候、根據(jù)什么精神，很多城市實(shí)行“無(wú)攤販”的城市政策。成立城管綜合執(zhí)法大隊(duì)的任務(wù)之一，就是打擊無(wú)照攤販。但是，卻很少有政府部門(mén)給街頭攤販發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證，造成政府與城市邊緣人群的尖銳對(duì)立。城管不得不使用暴力手段來(lái)驅(qū)趕攤販。 　　中世紀(jì)，諾曼人占領(lǐng)英倫三島，當(dāng)時(shí)英格蘭實(shí)行當(dāng)?shù)氐钠胀ǚǎ瑸榱藢?shí)現(xiàn)司法的統(tǒng)一，于是國(guó)王建立了王座法庭，以解決因普通法裁決不公的申訴，體現(xiàn)國(guó)王的恩典和公平正義。沒(méi)想到王座法庭的法官憑借國(guó)王的威勢(shì)，變得愈來(lái)愈飛揚(yáng)跋扈，司法專(zhuān)橫引起民憤，給國(guó)王留下了司法專(zhuān)橫的惡名。最終國(guó)王不得不把這些王座法庭給廢除了。 　　現(xiàn)在城管就像當(dāng)年英國(guó)的王座法庭一樣。城管處于中國(guó)政府這一粗大神經(jīng)的末梢，街頭執(zhí)法是公眾對(duì)政府最直觀的感受。政府完全沒(méi)必要為城市擺攤這樣的事與老百姓過(guò)不去。 　　暴力城管的邏輯 　　暴力執(zhí)法與城管本身的地位和素質(zhì)不無(wú)關(guān)系。在小販面前大打出手的城管，在行政系列中卻是地地道道的弱者。城管執(zhí)法大隊(duì)不屬于政府機(jī)構(gòu)系列，有的執(zhí)法隊(duì)員竟然是臨時(shí)工。 　　2009年6月19日，河南濟(jì)源市城管手持“我要生存，還我尊嚴(yán)”的條幅集體在市政府門(mén)前上訪，反映城管的待遇太低，不滿(mǎn)他們?cè)谡盗兄斜贿吘壔牡匚?。?dāng)一群地位卑微的人，掌握有公共權(quán)力時(shí)，暴力也就可能成為一種對(duì)自身地位不滿(mǎn)的報(bào)復(fù)手段。 　　其實(shí)，城管暴力執(zhí)法也并不能簡(jiǎn)單歸咎于部分城管人員素質(zhì)低，而在于政府讓其承擔(dān)了一些不適當(dāng)?shù)某鞘泄芾砣蝿?wù)，即取消小攤小販。 　　城市化過(guò)程中，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，大量的失業(yè)下崗工人，都靠街頭擺攤維持生計(jì)。取消街頭攤販，必然會(huì)引起攤販的強(qiáng)烈反抗和市民對(duì)他們的同情。城管與小商販之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是城市管理與居民謀生權(quán)之間的矛盾。 　　政府取締小商販的背后，存在著深刻的政府管理目標(biāo)與管理理念的錯(cuò)位。很多城市管理者認(rèn)為，城市要現(xiàn)代化，意味著要有高樓大廈，街面上要干凈靚麗，小攤販和乞討人員被認(rèn)為是落后、不文明、有損現(xiàn)代化的象征，因而要被抹去或藏起來(lái)。這是一種十分變態(tài)的“現(xiàn)代化”和“文明”的觀念。 　　在2008年天門(mén)市城管事件后（路過(guò)的天門(mén)市水利建筑工程公司總經(jīng)理魏文華用手機(jī)對(duì)城管的粗暴執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行錄像，被發(fā)現(xiàn)后魏遭群毆致死），曾有百名學(xué)者聯(lián)名上書(shū)要求取締城管，除了對(duì)其暴力執(zhí)法的不滿(mǎn)，主要還是對(duì)城管合法地位的強(qiáng)烈質(zhì)疑。 　　為了城市管人民？ 　　城市中，是不是小商小販做點(diǎn)小買(mǎi)賣(mài)都得通過(guò)政府的許可？城市當(dāng)然需要秩序，但政府的管理應(yīng)當(dāng)服從于民眾的生存權(quán)。街頭小販要管理，但不需要政府許可。根據(jù)行政許可法第13條規(guī)定，凡是公民能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，不適用行政許可。這幾條都可適用小商販。街頭商販的買(mǎi)賣(mài)雙方很少有糾紛，說(shuō)明公民能自主決定，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)。行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)監(jiān)督檢查的手段，保證食品的衛(wèi)生。小商小販通常經(jīng)營(yíng)的就是一些鮮活產(chǎn)品，民眾有自己的判斷力，小商販有自己的決定權(quán)。 　　紐約、巴黎等都是世界著名大都市，他們卻能把小商販納入到有序的城市管理之中，有的城市給其發(fā)照，有的給其設(shè)置攤點(diǎn)。在曼哈頓，政府采用政府許可的這種管理模式，但卻沒(méi)有絲毫限制民眾的經(jīng)營(yíng)自由。在很多地方，尤其在那些少數(shù)民族等弱勢(shì)群體的聚居地，到處都是出售鮮活產(chǎn)品的小商小販，還有人經(jīng)常在地下通道和廣場(chǎng)唱歌，演奏音樂(lè)。在周末，有些地方被專(zhuān)門(mén)開(kāi)辟出來(lái)出售各種商品，例如跳蚤街。同時(shí)政府也允許人民在其庭院中出售其舊的物品，通常被稱(chēng)為是庭院銷(xiāo)售（YardSel）。 　　有人可能認(rèn)為這樣城市會(huì)很亂，但這正是許多大都市的魅力所在，也是吸引游客的原因。在新加坡、泰國(guó)、印度這樣的國(guó)家，政府采取的同樣是一種保障居民銷(xiāo)售權(quán)的管理模式。居民雖然需要申請(qǐng)或許可，但申請(qǐng)的門(mén)檻很低。在新加坡的飲食城（FoodCity），只要居民申請(qǐng)就可以得到一個(gè)攤位經(jīng)營(yíng)，有登記管理和服務(wù)，沒(méi)有強(qiáng)制和暴力。又如泰國(guó)曼谷，以夜市聞名，開(kāi)辟整條街為夜市，方便民眾同時(shí)也吸引了大量游客，去曼谷的觀光客很少有人不去的。 　　中國(guó)正處于市場(chǎng)化的進(jìn)程中，如果放開(kāi)管制，一些大城市可能解決幾萬(wàn)人甚至幾十萬(wàn)的就業(yè)，此外還可以拉動(dòng)消費(fèi)，也活躍了市民和城市生活，使得城市變得更加具有活力?！盀榱巳嗣窆艹鞘校皇菫榱顺鞘泄苋嗣瘛?，這樣的城市管理才有意義，這樣確立的秩序才有價(jià)值。 　　消除城管與小商販的沖突，根本上要求政府轉(zhuǎn)變管理觀念。應(yīng)當(dāng)取締對(duì)小商販的管制，轉(zhuǎn)變“無(wú)商販城市”的觀念，取消許可，即便有許可也不是為了限制，而是更好地為人提供服務(wù)。政府執(zhí)法的目標(biāo)決定不要走向加強(qiáng)暴力，呼吁通過(guò)加強(qiáng)立法使城管合法，讓城管變成第二警察的思路行不通，這是加劇政府與老百姓矛盾沖突的路，這樣的執(zhí)法與人民根本利益背道而馳。 　　城管如何才算合法？ 　　老百姓能不能在市場(chǎng)上出售自家的產(chǎn)品，做點(diǎn)小生意謀生？顯然，這是自古以來(lái)老百姓的一種自然權(quán)利，即生存權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由權(quán)。我國(guó)憲法雖沒(méi)有直接寫(xiě)明這一權(quán)利，但我國(guó)政府批準(zhǔn)加入的“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約”明確規(guī)定，公民有職業(yè)選擇的自由，有從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由。有人選擇辦公司，有人只能擺小攤。可見(jiàn)，小商販擺攤是一種基本權(quán)利，不可剝奪，不需要政府批準(zhǔn)。 　　當(dāng)然，現(xiàn)代社會(huì)老百姓到大城市擺攤和以前在小城市和小城鎮(zhèn)趕集有很大的不同。因?yàn)樗鼤?huì)影響城市的交通，產(chǎn)生公共衛(wèi)生問(wèn)題。眾多小攤販上街也會(huì)造成城市管理上的一些問(wèn)題。所以，為了公共利益，權(quán)利也應(yīng)接受限制。 　　但是，根據(jù)憲政法治國(guó)家的原理，政府對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制和剝奪必須依正當(dāng)?shù)姆沙绦颉? 　　怎樣限制才合法合理？ 　　第一，政府要限制小販必須有合法的目的：一是為了交通秩序，二是為了他人的生活安寧，三是為了公共衛(wèi)生等?；谶@些理由，政府可以對(duì)小販進(jìn)行管理。但這些都不足以剝奪小商販經(jīng)營(yíng)權(quán)。小商販上街銷(xiāo)售產(chǎn)品是一種生存方式，生存需要肯定高于一些人對(duì)秩序的需要。 　　第二，管理手段必須適當(dāng)。政府的管理只是為了讓小販不影響交通，不影響他人生活的安寧，不要出售不衛(wèi)生的食品，也不要把街上衛(wèi)生搞得亂七八糟。 　　是讓他們規(guī)范、有秩序，而不是取締。政府不能把人抓起來(lái)，也不能將小販的生存工具給沒(méi)收、毀掉，只能告誡他們遵守秩序，或給予輕微的罰款，勸離現(xiàn)場(chǎng)等。如果只是為了街頭秩序和有礙觀瞻，就用暴力來(lái)取締和驅(qū)趕，是執(zhí)法手段過(guò)當(dāng)，是違法的。 　　現(xiàn)行城管的終結(jié) 　　保證公民的生存權(quán)是人權(quán)的核心價(jià)值，政府對(duì)個(gè)體商販的管理是服務(wù)性的，而不是限制、取締。在尊重個(gè)體經(jīng)營(yíng)方式特點(diǎn)的情況下，讓他們?cè)谶m當(dāng)?shù)臅r(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這才是城管的出路。 　　我的建議是：要像廢除“城市流浪乞討人員收容審查辦法”和“城市房屋拆遷管理?xiàng)l例”一樣廢除城管，對(duì)街頭小商販、地?cái)偛扇￠_(kāi)放政策，把它當(dāng)作就業(yè)和商業(yè)發(fā)展的一部分，可以在商務(wù)部門(mén)下建立城市小販服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行低門(mén)檻登記制，為他們提供在適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)、適當(dāng)?shù)臅r(shí)間進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的管理，僅此而已。對(duì)影響交通的小販，規(guī)勸他們?nèi)フ峁┑慕?jīng)營(yíng)處所。 　　城管是政府過(guò)度管制的標(biāo)本。各地政府必須從“全能政府”的觀念中徹底解放出來(lái)，放松管制，給人民以充分的人身自由和經(jīng)濟(jì)自由，才是避免政府因過(guò)度管理產(chǎn)生大量社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的根本之道。 錄入：胡雁霞 責(zé)編：鐘欣 免責(zé)聲明： 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