農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)研究

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精選資料農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)研究（福建漳州市民政局 沈銅海）內(nèi)容提要：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?0%左右，約有9億人。在新形勢下，妥善解決廣大農(nóng)村困難群眾的最低生活保障問題，對促進社會公平、維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會，具有極其重要而深遠的意義。本文試圖以漳州市的低保工作調(diào)研情況為基礎(chǔ)，從農(nóng)村低保工作的意義、現(xiàn)狀、問題及對策等方面進行分析，對新形勢下的農(nóng)村低保工作進行思考與探討。關(guān)鍵詞： 農(nóng)村低保 立法 救助體系我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?0%左右，約有9億人。妥善解決廣大農(nóng)村困難群眾的最低生活保障問題，對促進社會公平、維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會都具有極其重要而深遠的意義。黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院對困難群眾的生產(chǎn)生活更加重視，多次強調(diào)要讓困難群眾共享經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的成果，解決好困難群眾最直接、最現(xiàn)實、最關(guān)心的利益問題，建立健全農(nóng)村社會救助體系。中央對建立農(nóng)村低保制度的提法逐步強化，要求也越來越高。從黨的十六大提出“有條件的地方，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”；2004年中央一號文件提出“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”；2005年中央一號文件提出“有條件的地方，要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”；十六屆六中全會提出“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2006年12月召開的中央農(nóng)村工作會議和2007年中央1號文件明確提出“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助”，這標(biāo)志著農(nóng)村低保已基本完成試點探索的過程，進入了全面推進的新階段。在構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新形勢下，在農(nóng)村地區(qū)推廣最低生活保障制度，切實保障農(nóng)村低收入居民的基本生活，顯得尤為重要。為此，本文試圖通過漳州市的低保工作調(diào)研情況進行分析，對新形勢下的農(nóng)村低保工作進行思考與探討。一、建立農(nóng)村最低生活保障制度具有極其重要的意義（一）農(nóng)村低制度的主要內(nèi)容各地農(nóng)村低保制度實施意見明確規(guī)定：農(nóng)村居民最低生活保障制度是農(nóng)村特困家庭按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實行差額補助。與其它社會救助制度相比，農(nóng)村低保制度具有保障對象社會化、保障標(biāo)準(zhǔn)客觀化、資金來源穩(wěn)定化、補助發(fā)放定期化、審批管理規(guī)范化等特點。其主要內(nèi)容有：1、保障對象。農(nóng)村低保對象原則上以農(nóng)村全特困居民為對象，主要包括：(1)無勞動能力、無生活來源、無法定撫（贍）養(yǎng)義務(wù)人的老年人、未成年人；(2)因疾病、殘疾、災(zāi)害等原因喪失勞動能力而無收入或少收入的生活貧困人口；(3)無勞動能力或基本喪失勞動能力的貧困家庭；(4)其它原因造成生活困難，人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的困難人口。目前，福建省把家庭年人均收入低于1000元的困難農(nóng)民納入低保對象。2、保障標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段漳州市農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)全部按照福建省規(guī)定的保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行即家庭年人均收入1000元（每人每月83元）確定。目的是解決特困群眾的吃飯穿衣問題。確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)主要考慮的因素有：(1)維持農(nóng)民最基本的生活需要。通過認(rèn)真調(diào)查研究，準(zhǔn)確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。(2)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。主要考慮當(dāng)?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入等。(3)地方財政和村集體的承受能力。(4)物價上漲指數(shù)。由于以上各因素是不斷變化的，保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著這些因素的變化而適時調(diào)整。福建省以上年末家庭收入進行計算保障對象家庭收入，并實行動態(tài)管理，除“三無”人員外，一般實行半年核定一次。3、保障資金。建立多渠道籌集保障資金的機制，資金的來源以財政為主。根據(jù)漳州市人民政府關(guān)于全面建立和實施農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知（漳政2004綜26號）文件精神，漳州市實施農(nóng)村低保制度所需資金除省財政按70%補助外，實行財政分級負(fù)擔(dān)，各縣（市、區(qū)）人民政府確定縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的分擔(dān)比例，由各級人民政府列入預(yù)算。縣（市、區(qū)）按比例分擔(dān)低保金，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)比例不能過大，龍海市、平和縣全部由縣（市）級財政負(fù)擔(dān)，薌城區(qū)按8:2比例負(fù)擔(dān)，其他縣區(qū)按9:1比例負(fù)擔(dān)，村級不負(fù)擔(dān)；市本級對所轄區(qū)按省定保障標(biāo)準(zhǔn)所需差額補助資金的50%補助。4、保障管理。各縣(市、區(qū))依照福建省農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法（閩財社20049號）的規(guī)定制定了具體的實施細(xì)則或低保資金的具體管理辦法。低保資金嚴(yán)格執(zhí)行專戶管理，專賬核算。市、縣兩級財政部門在“社會保障基金財政專戶”下開設(shè)“農(nóng)村居民最低生活保障資金”專賬，實行專賬核算，專項管理?？h財政每月按進度將低保資金撥入財政專戶，再由財政專戶撥到民政過度戶，由民政部門通過銀行或農(nóng)村信用社實行社會化發(fā)放，保證了轉(zhuǎn)移支付資金和本級安排資金專戶管理、?？顚Ｓ茫~用于低保對象生活補助費開支。5、運作程序。漳州市實行“三審二示”制度。困難群眾向村委會提出申請，填寫申請表；村委會要求在7個工作日內(nèi)，認(rèn)真核實申請人的家庭全年收入情況，提交村民大會或村民代表會議討論通過，并張榜公布，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求在10個工作日內(nèi)，審定保障對象資格和補助金額，簽署意見后報縣(市)民政部門審批；縣(市)民政部門要求在7個工作日內(nèi)，對材料進行復(fù)核，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會張榜公布3天以上，符合保障條件的對象發(fā)給最低生活保障金領(lǐng)取證件，并下?lián)鼙Ｕ辖?；漳州市實行低保對象動態(tài)管理制度，每半年或一年變動1次，由縣（市、區(qū)）民政局組織縣、鎮(zhèn)民政干部開展農(nóng)村低收入群眾的調(diào)查復(fù)核，實行動態(tài)管理，對不符合救助條件的停發(fā)保障金，對新增對象給予及時增補。（二）建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要意義黨的十六大把建立包括低保在內(nèi)的農(nóng)村社會救助制度，擺上全面建設(shè)小康社會的重要位置，具有極其重要的意義：1、建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護農(nóng)民基本生存權(quán)利的需要。中華人民共和國憲法第45條明確規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病和喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，包括為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。農(nóng)村低保制度作為滿足農(nóng)民最低生活需求的重要舉措，不僅是維護憲法賦予農(nóng)民的基本生存權(quán)利的需要，也是各級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，是民政部門“解決民生、落實民權(quán)”、“以民為本、為民解困”的具體體現(xiàn)。2、建立農(nóng)村最低生活保障制度是促進社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會及建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要。目前，各地每年還有許多災(zāi)民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救濟。如果不能及時解決這些農(nóng)村貧困人口的基本生活問題，勢必會影響農(nóng)村乃至全國的穩(wěn)定。只有確實保障最低生活保障線以下困難群體的基本生活，才能使他們更好的投入到發(fā)展生產(chǎn)、促進經(jīng)濟和社會主義新農(nóng)村建設(shè)之中。實踐表明，推廣和完善農(nóng)村低保制度，能夠更好地保障困難群眾的基本生活權(quán)益，維護社會公平，促進了農(nóng)村穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，體現(xiàn)了“三個代表”重要思想和社會主義社會的優(yōu)越性。3、建立農(nóng)村最低生活保障制度是健全農(nóng)村社會保障體系的需要。建立和完善農(nóng)村社會保障體系，當(dāng)前最迫切的任務(wù)是要解決好農(nóng)民“生有所靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”的問題。農(nóng)村低保制度就是要解決農(nóng)村廣大困難群眾“生有所靠”的問題，它是農(nóng)村社會保障體系中最低層次的保障，是農(nóng)村的最后一道安全網(wǎng)。傳統(tǒng)的社會救濟制度，是對農(nóng)村“三無”人員和因天災(zāi)人禍造成生活困難的農(nóng)民家庭，以及其他需要救濟的對象進行的定期定量救濟和臨時救濟，存在著范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低、工作隨意性大等問題，不能從根本上解決貧困農(nóng)民的生活困難。建立農(nóng)村低保制度是對傳統(tǒng)農(nóng)村社會救濟制度的重大改革和完善，變臨時救濟為常年救濟，大大提高了農(nóng)村社會救濟工作的制度化和規(guī)范化水平，真正構(gòu)筑起農(nóng)村困難群體生活保障的最后一道防線。4、建立農(nóng)村最低生活保障制度是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是加入WTO后，我國農(nóng)業(yè)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，農(nóng)民也將面臨更大的市場風(fēng)險。這就需要國家向他們提供相應(yīng)的生活保障，幫助他們化解市場風(fēng)險。其次，我國正在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)等需要，要求社會給農(nóng)民特別是困難農(nóng)民的生活以“兜底”的救助，以解除農(nóng)民的后顧之憂，促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。二、漳州市農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀（一）漳州市區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展基本情況漳州市轄11個縣（市、區(qū)）和2個開發(fā)區(qū)?？?cè)丝?70萬人，其中：城市人口181.893萬人，占38.7%；農(nóng)村人口288.11萬人，占61.3%。2005年地區(qū)總產(chǎn)值（GDP）628.53億元，人均GDP為13402元，2005年財政總收入50.61億元，地方財政收入26.96億元。2000年以來財政收入增長率為17.3%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11241元，農(nóng)村人均純收入4690元，城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)為101.5元，農(nóng)村居民消費價格指數(shù)為102.3元，城鎮(zhèn)居民人均消費支出8172元，農(nóng)村居民消費支出3298元，城鎮(zhèn)居民平均恩格爾系數(shù)為43.3%，城鎮(zhèn)低收入居民平均恩格爾系數(shù)為52.72%，農(nóng)村居民平均恩格爾系數(shù)為48%。數(shù)據(jù)表明，近年來漳州市農(nóng)村經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)民群眾生活水平有了很大的提高。但也還存在著貧富差距擴大的現(xiàn)象，部分“三無”人員、重病、重殘、受災(zāi)家庭生活仍然很困難。（二）漳州市農(nóng)村低保工作基本情況漳州市于1997年1月1日起，首先在南靖縣進行農(nóng)村低保試點工作，當(dāng)年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為家庭年人均收入840元，人月補差23.39元。1999年底，全市各縣（市、區(qū)）都建立了農(nóng)村低保制度，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到家庭年人均收入924元。2003年起，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為家庭年人均收入1000元。在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)重視支持和民政、財政等部門的共同努力下，2004年1月起在全市全面實施農(nóng)村低保制度。截至2006年12月底，全市農(nóng)村低保對象51834戶94230人（見附表一），占全市農(nóng)業(yè)人口的2.55%。全年發(fā)保障金4124.99萬元，人月均救助39.8元。低保人員中，五保人員11918人、占12.6%，因殘致貧家庭23039人、占24.4%，缺勞力致貧19541人、占20.7%，因病致貧24900人、占26.4%，因災(zāi)致貧7036人、占6.5%，其他人員7796人、占8.3 %。低保人員中，有少數(shù)民族1153人占1.2%，優(yōu)撫對象2027人、占2.2%，老年人30300人、占32.2%。2006年全市農(nóng)村低保資金總額4124.99萬元（含五保戶），其中：省財政轉(zhuǎn)移支付補助3362萬元；市級財政負(fù)擔(dān)75.42萬元（補助兩個市轄區(qū)），縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政負(fù)擔(dān)687.58萬元。全市農(nóng)村低保基本實現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，低保金實現(xiàn)社會化發(fā)放和按月足額發(fā)放。（三）漳州市農(nóng)村低保工作的主要經(jīng)驗1、領(lǐng)導(dǎo)高度重視，列為辦實事的項目。各地建立了“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門配合、鄉(xiāng)村落實”的農(nóng)村低保工作機制，將全面建立農(nóng)村低保制度列為市委、市政府為民辦實事項目，重點部署、重點督辦。2、抓重點攻難點，確保工作目標(biāo)落實。一是規(guī)范農(nóng)村低保對象的調(diào)查辦法。實施了“三個三”的調(diào)查方法：即把握“三個重點”（把握邊遠地區(qū)、分散角落和弱智群體三個重點）；堅持“三個防止”（堅決防止優(yōu)親厚友，防止個別人伺空鉆入，防止憑老印象）；達到“三個準(zhǔn)確”（家庭經(jīng)濟收入要摸準(zhǔn)確，家庭人口要核準(zhǔn)確，貧困原因要查準(zhǔn)確）。各縣（市、區(qū)）采取分片包干、任務(wù)到人的辦法，派出工作組，到各村各戶進行指導(dǎo)和拉網(wǎng)式檢查，通過“聽、看、訪”（即聽低保家庭介紹家庭情況，看家庭居住、財產(chǎn)狀況，訪問鄰居、村干部），對低保對象逐一進行核查認(rèn)定。二是嚴(yán)格審批程序。各縣（市、區(qū)）在低保對象申請、審批和保障金發(fā)放中，認(rèn)真把好四關(guān)：對象界定關(guān)、公示關(guān)、表格填寫關(guān)、低保金發(fā)放關(guān)，重點抓好“三審二示”制度，堅持公開、公平、公正的原則，既使群眾滿意又不錯不漏。三是規(guī)范家庭經(jīng)濟收入的計算方法。在每年末農(nóng)村低收入的普查前，由縣（市、區(qū)）民政局、財政局和物價局開展市場調(diào)查，按市場物價，提出農(nóng)副產(chǎn)品的計算單價，以供鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在調(diào)查計算其收入時參考。四是加強低保工作力量。3、加強督查指導(dǎo)，促進低保工作開展。會同人大、政協(xié)、紀(jì)檢、審計等部門，組織對各縣（市、區(qū)）進行專題檢查，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，走村入戶，重點檢查低保對象的申請、審核、審批是否實行“三審兩示”制度，真正做到公開、公平、公正，保障資金是否及時到位、是否及時足額發(fā)到保障對象手中；查看審批手續(xù)、檔案資料是否規(guī)范操作，通過檢查，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，查找問題，促進了農(nóng)村低保工作的順利開展。4、廣泛開展宣傳，大力營造社會氛圍。積極發(fā)揮電視、廣播、報紙等宣傳媒體作用，將低保的標(biāo)準(zhǔn)、保障對象范圍、申請、審批程序等基本政策向社會做了廣泛宣傳，讓群眾了解低保政策和掌握具體辦理程序,跟蹤報道全市農(nóng)村低保工作各個階段進展情況。5、加強資金管理，積極落實保障資金。一是規(guī)范低保金預(yù)算制度。在每年末，由縣（市、區(qū)）民政局按次年低保人數(shù)、低保金需要量編制預(yù)算計劃，經(jīng)縣財政審核，報縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)，列入年度財政預(yù)算，按需撥到財政專戶或民政財政低保金共管專戶，按時發(fā)放。二是規(guī)范低保金發(fā)放形式。在發(fā)放保障金形式上，推廣按月和社會化發(fā)放的做法，依托農(nóng)村信用社等金融網(wǎng)點代發(fā)，一戶低保一張存折，采取“直達”方式，既確保保障金能夠及時足額發(fā)放到低保戶手中，又有利于提高工作效率，堵塞漏洞，方便了群眾。通過幾年來的努力，漳州的農(nóng)村低保工作實現(xiàn)了“六化”：一是評審程序化。形成村初審評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣民政局審批的“三審”程序。二是公示規(guī)范化。規(guī)范公示的格式、內(nèi)容、時間、電話，確保公示效果。三是發(fā)放社會化。全市低保金?？顚艄芾?，依托農(nóng)村信用社等金融網(wǎng)點代發(fā)，一戶低保一張存折，采取“直達”方式，確保保障金能夠及時足額發(fā)放到低保戶手中。四是監(jiān)督多元化。由民政部門牽頭，行政監(jiān)督、審計、紀(jì)檢、群眾、輿論等多方面加強監(jiān)督。五是管理動態(tài)化。各縣（市、區(qū)）每半年或一年一審，有進有出，補助金有升有降。六是建檔標(biāo)準(zhǔn)化?？h、鄉(xiāng)、村三級檔案管理，實行“一鎮(zhèn)一柜、一村一盒、一戶一袋”的建檔制度。縣民政局建有“三表兩冊”，即：審批表、注銷表、統(tǒng)計表和低保對象花名冊、保障金發(fā)放名冊。鎮(zhèn)政府民政部門建有“三表一冊”，即：審批表、注銷表、統(tǒng)計表和低保對象花名冊，并全部錄入微機，實行信息化管理，為實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)打下基礎(chǔ)。（四）漳州市農(nóng)村低保工作存在的主要困難和問題從低保工作實施以來，經(jīng)過不斷調(diào)整和完善，低保管理逐漸步入了制度化、規(guī)范化管理軌道，低保工作平穩(wěn)推進，低保面逐步擴大，低保標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！薄５捎诘捅９ぷ魇且豁椪咝詮?、涉及面廣、難度較大的工作，隨著改革的不斷深入，工作中存在的困難和問題也更為凸顯:一是農(nóng)村低保覆蓋面不高，符合低保標(biāo)準(zhǔn)的對象多。2006年底福建省納入農(nóng)村低保對象占農(nóng)業(yè)人口平均值為3.1%，漳州市農(nóng)村低保數(shù)僅占全市農(nóng)業(yè)人口2.55%（見附表二），其中龍文、龍海、漳浦、長泰四個縣（市、區(qū)）占農(nóng)業(yè)人口在2%以下，在全省處于較低水平，排名在龍巖、南平、寧德、三明、莆田市之后，居全省第六位。很多符合低保標(biāo)準(zhǔn)的對象不能享受低保，主要有：新增五保戶多，僅南靖縣2006年就要求新增200個；受災(zāi)增加很多貧困戶；因病致貧現(xiàn)象突出，符合低保條件的對象多。當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系仍不健全，農(nóng)村醫(yī)療救助制度剛起步，社會救助工作中重復(fù)、遺漏現(xiàn)象仍然存在，致使一部分群眾因病致貧，雖享受了最低生活保障但生活狀況仍然艱難，就醫(yī)、就學(xué)等方面仍相當(dāng)困難。二是低保資金相對不足，保障水平偏低。統(tǒng)計表明，漳州市貧困對象較多，農(nóng)村低保對象多，僅2006年就需低保金4124.99萬元（見附表三）。市縣兩級財政都比較薄弱，各縣（市、區(qū)）資金負(fù)擔(dān)不平衡。特別是一些較困難的縣，特困戶多，要配套的資金也就相對其它地區(qū)更多，要做到應(yīng)保盡保，資金仍相對不足。福建省農(nóng)村低保月平均補差44元，漳州市平均月補差僅39.8元（見附表四），比全省平均水平低，處在全省倒數(shù)第三，僅在南平、三明市之前。三是基層低保工作隊伍相對薄弱，缺乏工作經(jīng)費。日趨完善的低保管理制度對工作人員提出了更高的專業(yè)化要求。由于機構(gòu)精減，人員減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦撤并，低保工作隊伍力量仍較薄弱，難以承擔(dān)日益繁重的工作任務(wù)。各地也沒有列支專項工作經(jīng)費，這在一定程度上制約了低保工作的發(fā)展和進步。農(nóng)村低保工作信息化水平不高，目前漳州市低保信息平臺建設(shè)仍不夠完善，要實現(xiàn)部、省、市、縣四級聯(lián)網(wǎng)和基本實現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村聯(lián)網(wǎng)的目標(biāo)，還有很大的差距。四是家庭收入評估辦法不夠完善，城鄉(xiāng)低保對象保障尚有差距。家庭收入主要包括家庭經(jīng)營收入、工資收入、財產(chǎn)性收入與轉(zhuǎn)移性收入等，由于收入多元化，家庭產(chǎn)品市場價格不穩(wěn)定，加上家庭養(yǎng)殖自養(yǎng)自給部分、臨時工收入帶有很大的隱蔽性等因素，實際收入難以跟蹤測算。由于沒有擬定低保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地依據(jù)“菜籃子”測定法與本地財政實際確定，尚缺乏科學(xué)的收入評估辦法，低保對象標(biāo)準(zhǔn)和收入難以界定。另外，城市低保與農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的差距。2006年，漳州市農(nóng)村低保人均月補助39.8元，只占城市低保人均月補助72.3元的55%，相差32.5元。三、新形勢下影響農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的主要因素一是認(rèn)識因素。認(rèn)識是行動的先導(dǎo)。長期以來，社會保障體系建設(shè)的重心一直是在城鎮(zhèn)。在農(nóng)村推行最低生活保障制度，各地在思想認(rèn)識上仍存在差距。部分人對農(nóng)村低保的重要性沒有充分的認(rèn)識，有的甚至認(rèn)為，農(nóng)村孤寡老人有“五?！敝贫龋r(nóng)民有自己的責(zé)任田，吃飯穿衣有保障，沒有必要在農(nóng)村實行最低生活保障制度；有的則認(rèn)為，農(nóng)村貧困人口還很多，在現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平下，推行農(nóng)村低保，尚不具備條件；個別人甚至認(rèn)為，農(nóng)村“低?！辈贿^是傳統(tǒng)農(nóng)村救濟工作的翻版，因而在實際工作中缺乏積極主動性。二是政策因素。政策是工作的依據(jù)。目前，國家還沒有制定與農(nóng)村低保工作相對應(yīng)的法律、法規(guī)。各地農(nóng)村低保工作是根據(jù)民政部指導(dǎo)性意見探索建立起來的，實行農(nóng)村最低生活保障制度，尚缺乏相關(guān)的政策法規(guī)依據(jù)和必要的約束手段。各地民政部門在推動這項工作時，由于缺少明確的政策法規(guī)而顯得底氣不足，工作難度較大。具體體現(xiàn)在工作中存在管理不夠規(guī)范、程序不夠嚴(yán)格等問題，存在著一定程度的隨意性。因此，從法律地位上講，農(nóng)村低保作為一項制度性保障還不夠完善。三是資金因素。資金是低保的前提。從漳州市來看，各縣（市、區(qū)）地方財政多數(shù)屬“吃飯”財政，農(nóng)村低保對象多，所需低保金額大（見附表三），農(nóng)村最低生活保障資金落實仍然存在一定困難。農(nóng)村低保存在一種現(xiàn)象：越是貧困的地區(qū)，需要納入農(nóng)村低保的對象越多，地方政府需要配套的資金就越多、負(fù)擔(dān)就越重。福建省農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法規(guī)定：除農(nóng)村五保供養(yǎng)人員按省定保障標(biāo)準(zhǔn)所需全額補助資金外，其他低保人員的補助，按省定保障標(biāo)準(zhǔn)所需差額補助資金的70%補助。這一規(guī)定，雖然對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)采取了傾斜政策，但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣（市）農(nóng)村低保配套資金的負(fù)擔(dān)還是很重。以詔安縣為例，目前，全縣符合農(nóng)村最低生活保障條件的農(nóng)戶有11722戶，20481人，全縣每月就需發(fā)放保障金60.63萬元，全年要發(fā)放保障金727.56萬元。詔安縣全年需配套負(fù)擔(dān)低保金總額的30%，即218.67萬元。四是人員因素。人員是低保的關(guān)鍵。農(nóng)村低保工作涉及面廣，工作量大。然而，從各地反映情況來看，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦，基層民政機構(gòu)精減，大部分民政工作人員還兼顧其它多項黨政工作，全職人員很少。這給農(nóng)村低保工作的開展帶來諸多不便。四、進一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的建議最低生活保障制度的意義就在于，在社會政策層面上提供一個制度性的保障，為最困難的群體提供最基本的生存條件，緩解社會矛盾，增進社會和諧，為社會進步和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造一個穩(wěn)定的環(huán)境。在此，就如何進一步完善農(nóng)村最低生活保障制度提出以下幾點建議，僅供參考。一是要加快立法步伐，將農(nóng)村居民最低生活保障制度納入法制化軌道。我國最低生活保障立法進程相對滯后于最低生活保障實踐，將農(nóng)村居民最低生活保障制度納入法制化軌道，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度、保障公民的生存權(quán)利和維護社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。建議加快推進全國城鄉(xiāng)一體化的城鄉(xiāng)居民最低生活保障法的立法進程，做到有法可依，推進最低生活保障的規(guī)范化、制度化建設(shè)，增強最低生活保障制度的穩(wěn)定性和可靠性。二是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將農(nóng)村低保納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，加大對最低生活保障的資金投入。低保事業(yè)的發(fā)展，必須與城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展同時規(guī)劃。應(yīng)牢固樹立以人為本的工作理念，充分發(fā)揮低保作為社會調(diào)節(jié)器和穩(wěn)定器的作用，真正使農(nóng)村低保工作成為構(gòu)建和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一個具體措施。把農(nóng)村低保事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大對農(nóng)村最低生活保障的資金投入，使最低生活保障水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，在有條件的地方不斷提高最低生活保障水平，適當(dāng)擴大農(nóng)村低保的保障面，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化。三是要完善管理體系，確保農(nóng)村低保資金落到實處。要不斷完善低保工作組織體系、評審體系、監(jiān)督體系和資金社會化發(fā)放體系，使農(nóng)村低保工作成為民政部門的又一陽光工程。防止虛報冒領(lǐng)、資金挪用、營私舞弊等不良現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，確保低保資金落到實處。建議省民政廳出臺一套界定農(nóng)村家庭收入的辦法，使農(nóng)村低保工作更加合理、公正、透明和具有可操作性。四是要積極探索實踐，建立多層次廣覆蓋的社會救助體系。目前農(nóng)村低保制度已經(jīng)全面實施，部分農(nóng)村低?！斑吘墤簟钡膯栴}也隨之出現(xiàn)。因此，在完善現(xiàn)有的低保制度的同時，應(yīng)積極探索和實踐，建立科學(xué)合理的分層分類的救助體系，推行分類施保，區(qū)別對待。探索一個包括教育救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助、法律援助在內(nèi)的多層次、廣覆蓋的新型低保救助體系，實現(xiàn)由單項救助向綜合救助的轉(zhuǎn)變。五是要加強隊伍建設(shè)，提高低保工作人員的業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)。隊伍建設(shè)是低保工作順利開展的關(guān)鍵因素。低保工作所面對的對象都是弱勢群體、困難群眾，政策性強，工作程序規(guī)范。因此，要進一步加大低保業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，加強低保工作隊伍建設(shè)，不斷提高低保工作人員的業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)，不斷提高低保工作專業(yè)化水平，使低保工作朝著規(guī)范化和專業(yè)化的軌道發(fā)展。六是要實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，推進低保工作信息化管理。農(nóng)村低保工作涉及的地域面廣，低保對象多且居住分散。只有實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息化管理，才能提高低保服務(wù)效率。各級政府在確保低保經(jīng)費的同時，還應(yīng)當(dāng)保障城鄉(xiāng)低保信息化建設(shè)經(jīng)費，在全國逐步建立起中央、省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村五級低保信息網(wǎng)絡(luò)，保證農(nóng)村低?；咀龅骄W(wǎng)上申請、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上公示以及網(wǎng)內(nèi)資源共享，大力推進信息化進程，努力提高低保服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。附件：1、2006年12月份福建省漳州市農(nóng)村居民最低生活保障統(tǒng)計表 2、2006年12月份漳州市農(nóng)村低保占農(nóng)業(yè)人口比率統(tǒng)計表 3、2006年漳州市農(nóng)村低保低保金支出情況統(tǒng)計表 4、2006年12月份漳州市農(nóng)村低保人均補差統(tǒng)計表主要參考資料1、福建省民政廳：民政業(yè)務(wù)培訓(xùn)教材2、關(guān)于農(nóng)村居民最低生活保障工作的實踐與思考（福建民政調(diào)查與思考2003年第三期，作者：蘭致和）3、構(gòu)建農(nóng)村解困制度，實現(xiàn)農(nóng)民人人溫飽（漳州經(jīng)濟研究第52期。作者：齊榮龍）二七年五月于漳州附表一：2006年12月份福建省漳州市農(nóng)村居民最低生活保障統(tǒng)計表地 區(qū)低保戶數(shù)（戶）低 保 人 數(shù)低 保 人 員 中合計(人)五保對象因殘致貧家庭人數(shù)因缺乏勞動力致貧家庭人數(shù)因病致貧家庭人數(shù)因災(zāi)致貧家庭人數(shù)其他人員少數(shù)民族人數(shù)（人）優(yōu)撫對象人數(shù)（人）老年人數(shù)（人）常山區(qū)1655524812014412060602025薌城區(qū)123225731147543593663246568725598龍文區(qū)5931780932856492994548258龍海市589912658163121871896358619931591372234532漳浦縣1083614312191640682743356016493764232655162云霄縣493010500956316921053282420568141522739東山縣113226442449174786111812132199詔安縣1172220481140643165020723319026043502868804南靖縣36176382101417241037195042822942331914平和縣67461285630892930298721421078630656373876華安縣29055360846142012501120423301651001400長泰縣205741325611149873631372546857893合 計518349423011918230391954124900703677961153202730300附表二：2006年12月份漳州市農(nóng)村低保占農(nóng)業(yè)人口比率統(tǒng)計表縣別薌城龍文龍海漳浦云霄常山東山詔安南靖平和華安長泰平均比率 %2.031.701.941.963.142.04.042.142.653.842.532.55附表三：2006年漳州市農(nóng)村低保低保金支出情況統(tǒng)計表 (單位：萬元)縣別薌城龍文龍海漳浦云霄東山詔安南靖平和華安長泰常山合計金額9951.84558.26616.4471114.27727.56346.44691.5277.8148.7222.24124.99附表四：2006年12月份漳州市農(nóng)村低保人均補差統(tǒng)計表 (單位:元)縣別薌城龍文龍海漳浦云霄東山詔安南靖平和華安長泰常山平均人均補差32.042.041.241.439.743.230.042.74743.942.432.139.8THANKS !致力為企業(yè)和個人提供合同協(xié)議，策劃案計劃書，學(xué)習(xí)課件等等打造全網(wǎng)一站式需求歡迎您的下載，資料僅供參考可修改編輯