世界遺產(chǎn)的開發(fā)與保護.doc

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世界遺產(chǎn)的開發(fā)與保護 一、中國的世界遺產(chǎn)的開發(fā)與保護 專業(yè)：政治學與行政學 學號：2014502103 姓名：杜翠翠 摘要：世界遺產(chǎn)是全人類共同繼承和擁有的寶貴財富,它因其具有“突出的、普遍的價值”而成為當今旅游開發(fā)的熱點之一。然而,對遺產(chǎn)資源的過度開發(fā)和掠奪性索取,使我國的自然文化遺產(chǎn)正處在有史以來的高壓力和高損耗時期。因此，本文就我國在世界遺產(chǎn)保護與開發(fā)中出現(xiàn)的一些問題進行了分析，并就這些問題提出了一些解決措施與對策。 關(guān)鍵詞：中國 世界遺產(chǎn) 保護與開發(fā) 措施與對策 （一） 中國世界遺產(chǎn)開發(fā)與保護的基本現(xiàn)狀 《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》是1972年由聯(lián)合國教科文化組織倡導締結(jié)，目的是對具有特殊世界意義的文化和自然遺產(chǎn)進行識別和保護。中國1985年正式加入聯(lián)合國《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，該公約現(xiàn)有175個締約國，已有730處遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》。 中國自1987年故宮、長城等第一批世界遺產(chǎn)入選以來，在短短的30多年時間里 ，現(xiàn)已擁有48處世界遺產(chǎn)，其中包括34處世界文化遺產(chǎn)、10處世界自然遺產(chǎn)、4處世界自然與文化雙重遺產(chǎn)。此外還有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)4項。 中國的世界遺產(chǎn)總數(shù)僅次于意大利。此外，中國目前還有100多處遺產(chǎn)地，現(xiàn)已列入世界遺產(chǎn)預備清單。 自90年代以來，人造景點的旅客大幅減少，傳統(tǒng)公園也日漸衰退，而世界遺產(chǎn)卻為越來越多的中外游客所關(guān)注，發(fā)展勢頭十分強勁。近幾年來，中國出現(xiàn)了空前的世界遺產(chǎn)申報熱。中國遺產(chǎn)資源十分豐富，具備申報世界遺產(chǎn)基礎條件的地方也相對較多，但推動世界遺產(chǎn)申報熱的主要動力，是世界遺產(chǎn)的品牌效應及其作為特殊資源所顯現(xiàn)的壟斷經(jīng)營價值。在看到世界遺產(chǎn)能帶來巨大的社會效益和經(jīng)濟效益的同時，不少干部也因申報世界遺產(chǎn)成功顯了政績并得到晉升。這種榜樣作用，使一些地方政府不做真正研究便盲目地耗巨資為申報創(chuàng)造所謂的條件。有些地方為了申報世界遺產(chǎn)進行環(huán)境治理，甚至將一些重要的反映遺產(chǎn)延續(xù)性的建筑，以妨礙景觀建筑為名予以拆除。還有些地方規(guī)劃部門，設計套用一般旅游景點方案，嚴重破壞了遺產(chǎn)原有歷史環(huán)境和風貌，致使申報熱變成了破壞熱。 世界范圍內(nèi)預備申報世界遺產(chǎn)項目數(shù)量增加很快，世界遺產(chǎn)的審批也隨之越來越重。為使世界遺產(chǎn)更具代表性和平衡性，世界遺產(chǎn)委員會要求包括中國在內(nèi)，世界遺產(chǎn)項目超過20個的國家少報或暫停申報。預備申報世界遺產(chǎn)的地方，要認真考慮當?shù)刭Y源和社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，實事求是、量力而行地做好申報世界遺產(chǎn)工作。 聯(lián)合國教科文組織和國家有關(guān)機構(gòu)對中國的35處世界遺產(chǎn)進行監(jiān)測，其報告認為中國的世界遺產(chǎn)處于良好狀態(tài)。這是長期以來社會各方面，特別是世界遺產(chǎn)地努力做好世界遺產(chǎn)保護的結(jié)果。但我們應該看到我們的工作仍存在著很多的問題。近幾年聯(lián)合國教科文組織、國家有關(guān)部門和社會各界都對這些問題表示了極大的關(guān)注和擔憂。世界遺產(chǎn)申報成功后每6年就要接受聯(lián)合國教科文組織的一次檢查，如果遺產(chǎn)原生的、本來的、真實的歷史面貌被破壞或改變，將可能被列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》，若不能按期整改，恢復原貌或破壞性造成原貌不可恢復，將被《世界遺產(chǎn)名錄》除名。目前全球730處世界遺產(chǎn)中，已經(jīng)有31處被列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》。中國的世界遺產(chǎn)雖無一處列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》，但也必須引以為戒 （二）中國世界遺產(chǎn)開發(fā)與保護中存在的主要問題 (1)遺產(chǎn)保護法律缺失 ,多頭管理引發(fā)混亂 目前我國已有《文物保護法 》《森林保護法 》《礦產(chǎn)資源法 》《環(huán)境保護法 》《風景名勝區(qū)管理暫行條例 》 等涉及世界遺產(chǎn)保護管理的法律法規(guī) ,四川的世界遺產(chǎn)地長期以來以“風景名勝區(qū) ”替代“ 世界文化、自然遺產(chǎn) ”的概念 ,以《風景名勝區(qū)管理暫行條例 》 和《四川省風景名勝區(qū)管理條例 》作為主要的執(zhí)法依據(jù)。但隨著世界遺產(chǎn)熱的不斷升溫 ,各級政府申報和經(jīng)營世界遺產(chǎn)的熱情空前高漲 ,當遺產(chǎn)越來越成為向社會提供文化與精神消費需求的重要資源時 ,世界遺產(chǎn)保護的負面事例不斷出現(xiàn)，為了對世界遺產(chǎn)進行有效的管理和保護 ,四川省于 2002年出臺了《四川省世界遺產(chǎn)保護條例 》 ,這是我國關(guān)于保護世界遺產(chǎn)的第一個地方性法規(guī) ,使四川省世界遺產(chǎn)的保護和利用有了法律保障 ,標志著四川省將世界遺產(chǎn)保護工作納入了法制軌道。 由于遺產(chǎn)資源是一個大的綜合體,保護工作要多方面進行,除了要保護自然的原生性,更要注意挖掘其文化內(nèi)涵,保護文化的多樣性。同時,遺產(chǎn)地與社區(qū)是同步發(fā)展 ,世界遺產(chǎn)地不僅包含歷史發(fā)展階段的時間因素 ,而且包含了立體的空間綜合因素 ,充分體現(xiàn)了“人地關(guān)系和諧 ”。在我國 ,目前解決遺產(chǎn)資源管理體制的學界爭議的焦點在于:世界遺產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)是轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或旅游經(jīng)營者 ,還是效仿國外由國家管理經(jīng)營 ? 世界遺產(chǎn)作為一種公共性資源 ,對遺產(chǎn)的保護理應由國家來承擔 ,即由政府來承擔保護世界遺產(chǎn)的成本 ,因此政府也是管理主體。所以 ,經(jīng)營權(quán)要嚴格控制。但在目前我國世界遺產(chǎn)保護與景區(qū)管理體制不完善 ,有政府主管的 ,有企業(yè)主管的 ,有股份制的 ,不一而足 ,遺產(chǎn)的開發(fā)利用形式也存在多種多樣。事實上 ,只有合理的管理體制 ,才能正確處理遺產(chǎn)保護與開發(fā)的關(guān)系 ,也才能形成良性互動的局面。 （2）遺產(chǎn)保護資金短缺,遺產(chǎn)保護人才匱乏 長期以來 ,我國的世界自然與文化遺產(chǎn)地和風景名勝區(qū)在國家和地方的財政預算中沒有設立專項或經(jīng)常性保護項目 ,不少遺產(chǎn)保護區(qū)沒有穩(wěn)定充足的經(jīng)費來源。國家主管部門和地方政府對遺產(chǎn)保護區(qū)的投資一般僅限于基建、 人頭費和專項補助。由于國家財政撥款有限 ,致使許多文化與自然遺產(chǎn)保護步履維艱。據(jù)有關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計 ,自20世紀 80年代中期以來 ,主管國家風景名勝區(qū)的國家建設部每年可支配的用于景區(qū)管理工作的經(jīng)費只有 1000萬元 ,平均每個景區(qū) 814萬元。針對這種情況 ,有的地區(qū)大力發(fā)展旅游業(yè) ,將旅游收入的一部分拿來用作遺產(chǎn)保護。于是遺產(chǎn)保護不得不面對這樣的矛盾:一方面國家主管部門要求景區(qū)保護好遺產(chǎn)資源以永續(xù)利用;另一方面又要求景區(qū)管理部門靠山吃山 ,自己解決保護經(jīng)費問題。世界遺產(chǎn)保護的人才是世界遺產(chǎn)得以可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵 ,但我國在這方面專業(yè)保護隊伍顯得更加弱小 ,全國許多各高校還沒有開設遺產(chǎn)專業(yè) ,所以遺產(chǎn)研究與開發(fā)人才培養(yǎng)出現(xiàn)空缺 ,訓練有素能在第一線保護修復的人更為稀缺。目前遺產(chǎn)地缺乏有效地從事遺產(chǎn)保護的專業(yè)人員 ,整個遺產(chǎn)管理體系存在著經(jīng)營管理不善 ,服務質(zhì)量不到位 ,不善協(xié)調(diào)各種關(guān)系等問題應當引起全國的高度重視。 (3)遺產(chǎn)保護中缺乏科學統(tǒng)一的規(guī)劃 許多遺產(chǎn)地在開發(fā)建設時，缺乏科學的分析論證，缺乏整體的規(guī)劃方案，缺乏適時有效的監(jiān)督管理，致使一些經(jīng)營者以滿足游客的需求為由，新建、亂建、擴建了許多遺產(chǎn)地內(nèi)本不應該出現(xiàn)的飲食、住宿、娛樂、購物等場所。這一方面與保護世界遺產(chǎn)《公約》的原真性原則不符；另一方面也會使游客的旅游質(zhì)量下降，造成人滿為患的現(xiàn)象。 在傳統(tǒng)的遺產(chǎn)資源開發(fā)中， 人們關(guān)注的往往是遺產(chǎn)資源本身的開發(fā)與保護，而對遺產(chǎn)資源的外部環(huán)境卻很少重視。許多遺產(chǎn)地外圍環(huán)境臟亂差現(xiàn)象非常普遍， 從而嚴重影響了游客的旅游感知，同時也不利于遺產(chǎn)地資源特色的發(fā)揮，甚至造成一定的視覺污染。 這種不和諧的景象， 現(xiàn)在已經(jīng)成為遺產(chǎn)地發(fā)展的重要障礙。我們可以試想，如果遺產(chǎn)周邊環(huán)境得不到科學、合理和有效的保護，遺產(chǎn)資源的核心價值勢必會受到影響。如果果真是這樣，我們又怎么能談得上遺產(chǎn)資源的可持續(xù)利用呢？ 隨著旅游發(fā)展的全球化， 旅游需求的個性化和多樣化趨勢日漸突出。 可以說靠單一的市場供給已經(jīng)遠遠不能滿足旅游市場的需求，因此我們必須對遺產(chǎn)類旅游資源進行深層次的開發(fā)和加工，以滿足不同層次游客的需求。在許多遺產(chǎn)地，由于地方政府對市場需求狀況缺乏深入的了解， 同時也完全沒有顧及到遺產(chǎn)資源本身的特性而盲目建設， 嚴重破壞了遺產(chǎn)資源原有的自然風貌和歷史風格， 甚至還將本地區(qū)遺產(chǎn)資源原有的一些獨特之處也抹殺掉了。這可以說是非常令人痛心的事。就其原因，主要是由于管理不善，保護意識不強造成的。 （三）中國世界遺產(chǎn)開發(fā)保護問題的產(chǎn)生原因 （1）開發(fā)利用過度，保護管理被動滯后 世界遺產(chǎn)并非旅游資源，把保護性的、公益性的世界遺產(chǎn)定位于產(chǎn)業(yè)性、行業(yè)性的旅游資源是錯誤的。一些地方為追求眼前的經(jīng)濟利益，在世界遺產(chǎn)保護措施得不到落實的情況下，將開發(fā)利用世界遺產(chǎn)作為帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的途徑，進行無序開發(fā)，致使開發(fā)行為過度，造成世界遺產(chǎn)的歷史真實性與風貌完整性遭到不可復原的破壞。造成這種過度開發(fā)和被動保管局面的一個重要原因，是國家缺乏對遺產(chǎn)資源保護與管理的同一行為規(guī)范和有效的財力支持。 （2）有法不依，執(zhí)法不嚴 世界遺產(chǎn)遭受的破壞，有法不依，執(zhí)法不嚴是其中一個重要原因。在以經(jīng)濟利益為主要目標進行的不規(guī)范開發(fā)面前，法律顯得那么蒼白無力。樂山大佛旁邊按1:1的比例復制阿富汗巴米揚大佛事件中，顯然是得到當?shù)卣С值摹Ｔ诘胤秸蟹ú灰缊?zhí)法不嚴的情況下，文物保護部門根本無法工作。世界遺產(chǎn)的保護工作不真正進入法制化階段，破壞世界遺產(chǎn)的行為不能受法律上的制裁，保護工作的力度就不可能得到根本性的增強。 （3）管理體制僵化和機制無序 我國對世界遺產(chǎn)資源缺乏統(tǒng)一的有效管理。多元化、多層次的管理體制早已不適應世界遺產(chǎn)的保護開發(fā)工作。從國家來說，自然遺產(chǎn)的管理規(guī)劃歸建設部負責，文化遺產(chǎn)的管理則歸國家文物局負責。而旅游、林業(yè)、環(huán)保甚至水利等很多部門在這些遺產(chǎn)地又都有其管理范圍。代表中國政府與聯(lián)合國教科文組織相對應的中國世界遺產(chǎn)委員會卻又設在對世界遺產(chǎn)沒有任何管理權(quán)的教育部。由于世界遺產(chǎn)分屬不同的部門管理，管理工作效率很低，有時甚至發(fā)生政策方面的沖突。世界遺產(chǎn)并非一般意義上的資產(chǎn)或經(jīng)濟資源，其所具有的唯一性，不可替代、不可再生性，都不是市場上經(jīng)濟價值所能體現(xiàn)的。而中國很多世界遺產(chǎn)所在地申報成功之后，則不能很好地認識到這一點。他們將世界遺產(chǎn)資源混同于一般資源，混同于一般的國有資產(chǎn)。將政府對遺產(chǎn)資源的管理，混同于政府與一般國有企業(yè)的關(guān)系。加之國家在這方面的制度缺陷和管理體制上有很多弊端，結(jié)果使很多地方形成世界遺產(chǎn)申報成功的開始，便成為破壞的開始。從地方來說，國家對世界遺產(chǎn)的管理僅是指導性的，具體管理工作是由地方政府相關(guān)部門負責。這種多元化和多層次的管理模式所造成的混亂，是中國世界遺產(chǎn)遭到破壞的一個重要原因。 對世界遺產(chǎn)的保護和開發(fā)多頭管理，造成遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，管理混亂無序。理論上說世界遺產(chǎn)應該歸屬國家所有，但因其產(chǎn)權(quán)沒有排他性，各級政府便成了遺產(chǎn)的實際管理和操縱者。一些政府部門甚至企業(yè)都可以將國家公共資源作為自己或小團體謀取利益的工具。在這種情況下，中國遺產(chǎn)資源管理出現(xiàn)錯位開發(fā)和過度開發(fā)的混亂局面是必然的。 (4) 各級政府財政經(jīng)費投入嚴重不足 有的專家曾統(tǒng)計過，國家每年給基本包括了全部中國世界遺產(chǎn)在內(nèi)的119處國家風景名勝區(qū)的撥款只有1000萬元，平均每處只能分到8.4萬元，僅夠蓋一個規(guī)格不高的廁所；而韓國現(xiàn)有的20處國立公園每年得到的政府撥款則相當于人民幣3億元。應該承認，經(jīng)費的過分窘迫也是促使某些世界遺產(chǎn)管理者竭力用開發(fā)遺產(chǎn)來創(chuàng)收的原因之一。 (5) 社會普遍缺乏對世界遺產(chǎn)保護的關(guān)注 社會各界對世界遺產(chǎn)的認知主要停留在概念上，對世界遺產(chǎn)的實質(zhì)內(nèi)涵了解不多。把申報世界遺產(chǎn)作為提升旅游價值，發(fā)展地方經(jīng)濟的推動力，對資源的珍稀性和保護的重要性認識不到位，保護意識淡薄，對世界遺產(chǎn)的具體保護措施更是關(guān)注不夠。世界遺產(chǎn)保護開發(fā)應該是一項促進全社會文明素質(zhì)的提升的工作，不僅僅需要少數(shù)決策者對世界遺產(chǎn)給予重視，而且要求每一個和遺產(chǎn)發(fā)生關(guān)系的個人和單位，都應該具有良好的歷史文化和科學修養(yǎng)，有較強的保護世界遺產(chǎn)的意識。 （四）解決中國世界遺產(chǎn)開發(fā)保護問題的措施與對策 (1)加強國家對世界遺產(chǎn)保護工作的管理力度 國家應該成立由相關(guān)管理部門聯(lián)合組成的中國世界遺產(chǎn)管理委員會并設專門機構(gòu)，對世界遺產(chǎn)保護和利用等重大問題進行科學決策，對實施行為進行有效管理，形成切實可行的規(guī)劃與決策體系。理順地方政府與國家世界遺產(chǎn)管理機構(gòu)的工作職責，制定可操作性強的世界遺產(chǎn)保護開發(fā)規(guī)則。 廣泛深入地開展遺產(chǎn)資源的基礎研究工作，并有針對性地采取行之有效的保護措施，制止過度開發(fā)利用行為。加強管理的同時，國家還要加大對世界遺產(chǎn)保護的財政支持力度。 (2)完善法規(guī)體系,依法管理世界遺產(chǎn)資源 在世界遺產(chǎn)的保護和管理中,法律手段是最行之有效的,也是最重要的。美國的遺產(chǎn)保護就是建立在較為完善的法律體系之上的,幾乎每個國家公園都有獨立立法,國家公園的管理以聯(lián)邦立法為依據(jù),避免了國家公園管理局與相關(guān)部門之間的矛盾;日本所有的國家公園都依照國家公園法進行規(guī)劃管理;挪威國家公園的管理也是依照國家大法來進行的。我國目前盡管已出臺了文物保護法、風景名勝區(qū)管理條例、森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法等一系列涉及世界遺產(chǎn)保護的法律法規(guī),但總體而言,我國在保護世界遺產(chǎn)方面的立法,遠遠滯后于資源開發(fā)行為,很多地方用開發(fā)區(qū)的政策來套風景區(qū)、遺產(chǎn)地的開發(fā),難免導致錯位的破壞性開發(fā)。為了加強對世界遺產(chǎn)資源的保護和管理,當務之急是要吸取國外經(jīng)驗,因地制宜地制訂出符合我國國情的遺產(chǎn)保護法,將世界遺產(chǎn)的保護和管理納入法制化軌道。 （3）正確處理保護與開發(fā)利用的關(guān)系 我們保護世界遺產(chǎn)的目的有兩個：一是能承傳給我們的子孫后代，講的是保護；二是為今天的社會和經(jīng)濟發(fā)展服務，講的是利用。保護的目的是使子孫后代可持續(xù)的利用。保護是開發(fā)利用的前提，是基礎，開發(fā)利用一定要有利于更好的進行保護。但我們討論和研究中國世界遺產(chǎn)地的保護和開發(fā)問題時，在遵守國際世界遺產(chǎn)保護的基本準則基礎上，也要從中國的國情出發(fā)來認識問題。中國世界遺產(chǎn)地居民的生存和發(fā)展的權(quán)力應該給予足夠重視的。要充分理解地方政府為推動社會經(jīng)濟發(fā)展所作出的努力。我們考慮問題時必須把世界遺產(chǎn)保護的理想化模式和發(fā)展的實際需求結(jié)合起來，把必要性和可行性結(jié)合起來。 （4)調(diào)動社會力量參與世界遺產(chǎn)保護工作的積極性 中國對現(xiàn)有的世界遺產(chǎn)保護經(jīng)費是嚴重不足的。隨著經(jīng)濟開發(fā)和建設的深入，世界遺產(chǎn)資源的保護和研究費用將會越來越大，僅依靠政府財政投入肯定行不通。世界遺產(chǎn)是全世界、全民族的共同財富，世界遺產(chǎn)的保護需要全世界都來關(guān)注和參與。要把遺產(chǎn)保護工作落到實處，除政策和管理措施外，還必須有較大的資金支持。要建立引導多元化資金籌集機制，為世界遺產(chǎn)保護工作尋求資金支持。還要加強世界遺產(chǎn)的宣傳普及工作，增強全社會的保護意識。通過系統(tǒng)、循序漸進地開展世界遺產(chǎn)的普及宣傳工作，提高公眾對世界遺產(chǎn)保護工作的認識，使人們能主動承擔保護的責任與義務，參與到保護的行列中來。 （5）加強“中國世界遺產(chǎn)”工作的國際合作 中國和國際社會在世界遺產(chǎn)保護領域合作的經(jīng)常化、制度化，是推動和促進中國世界遺產(chǎn)保護的重要內(nèi)容。近些年來，中國有關(guān)部門和國際組織合作舉辦了很多世界遺產(chǎn)保護培訓項目。還外派考察團赴世界各國學習人家的好經(jīng)驗，并接待不少來訪的外國專家團隊。使中國的遺產(chǎn)保護手段和設施得到了改進，也是國際社會了解了中國的世界遺產(chǎn)保護狀況。但從目前情況來看，中國世界遺產(chǎn)的保護工作與聯(lián)合國組織的標準、與人類實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求還存在較大差別。要通過加強與國際組織及相關(guān)單位的合作，使中國的世界遺產(chǎn)工作走向一個新的階段。 參考文獻： 1、蘇全有，韓潔 《近十年來我國世界遺產(chǎn)問題研究綜述》，湖南工業(yè)大學學報（社會科學版），2008年 2、安定明，張錦 《中國世界遺產(chǎn)保護與來發(fā)的戰(zhàn)略思考》，《商場現(xiàn)代化》，2007年 3、陳述彭 《文化遺產(chǎn)保護與開發(fā)的思考》，《地理研究》，2005年 4、陳興中，鄭柳青 《德國世界遺產(chǎn)保護與可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗與啟迪》，《西南民族大學學報》，2008年 5、高亞芳 《科學發(fā)展觀視閾下遺產(chǎn)保護與開發(fā)的新方向》，《中國旅 游報》，2008年。 世界遺產(chǎn)導論結(jié)課論文 班級：政治1班 姓名：杜翠翠 學號：2014502103